Государственный долг представляет собой сложное экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования.
Ключевые методы регулирования госдолга
Оптимизация государственных заимствований
Данный подход представляет собой программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневрирование внутренними и внешними займами. Оптимизация касается не только формирования долга, но и его обслуживания, включая такие меры, как:
обеспечение эквивалентности текущих долгов и будущих налогов;
сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания;
реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования;
проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга;
осуществление операций по выкупу дорогих выпусков ГКО за счет средств, привлеченных при размещении евробондов.
Удлинение государственного внутреннего долга
Данный метод является одним из ключевых в системе управления государственным долгом и связан с процессом замещения «коротких» и «дорогих» долгов на «длинные» и «дешевые». Реализация данного метода предполагает сокращение привлеченных средств путем размещения государственных краткосрочных обязательств и снижение доходности по государственным ценным бумагам.
Реструктуризация задолженностей бюджету экономических субъектов (предприятий и организаций)
Этот метод в нормальной экономической ситуации должен применяться ограниченно (индивидуально). Однако сложная экономическая ситуация в реальном секторе обусловливает необходимость активного использования данного метода, чтобы не допустить полной остановки стагнирующего реального сектора производства, поскольку долги многих предприятий сейчас значительно превышают годовые объемы реализации продукции и перешли в категорию «безнадежных».
Сложность использования метода связана с тем, что списание или прощение долгов со стороны государства подрывают государственную налоговую и финансовую политику.
К числу ключевых составляющих относятся: ускоренная процедура банкротства, обращение взыскания на дебиторскую задолженность должников бюджету, пересчет пеней и отсечение долгов на определенную дату.
Контроль за заимствованиями субъектов РФ
В настоящее время регионы активно проводят политику заимствований, однако многие из них зачастую не в состоянии платить по уже имеющимся обязательствам. Неконтролируемый рост региональных заимствований приводит к росту дефицита расширенного правительства (включающего в себя федеральное правительство и местные органы власти, а также все государственные внебюджетные органы).
Это обусловливает необходимость выработки эффективных способов и решений по обеспечению контроля за данным процессом со стороны федерального центра.
Увеличение доли государства (федеральные и региональные органы) в структуре капитала акционированных (бывших государственных) предприятий
Главная цель – формирование нового механизма управления государственными пакетами акций на основе создания холдинговых компаний, активизации использования института представителей государства в АО, использования договора траста.
Временная передача имущества предприятий-должников в управление государственных органов
Данный подход должен применяться в тех случаях, когда имеется возможность извлечения с помощью этого имущества доходов, которых может хватить для погашения задолженности. Сложность его использования связана с неотработанностью правового механизма временной передачи собственности (имущества) в управление другим собственникам при сохранении правосубъектности настоящего его владельца. Однако у московского правительства такой опыт имеется.
Продажа дебиторской задолженности на федеральных и региональных аукционах
Реализация этого подхода связана с необходимостью разработки и внедрения в практику механизма продажи коммерческим банкам «плохих» долгов их клиентов на открытых торгах, путем прямых переговоров с потенциальными покупателями, путем обмена долгов на акции должников, в крайних случаях – банкротства и ликвидации должников.
Покупка государством «плохих» долгов
В данном варианте государство обменивает долги по сниженной цене на свои долгосрочные облигации. При этом должны приниматься во внимание приоритеты структурно-инвестиционной политики.
Проведение взаимозачета долговых требований и обязательств
Система методов управления государственным долгом в силу многоплановости объекта имеет внутренние связи. Реализация каждого метода затрагивает и другие, что требует их применения не в разорванной схеме, а в системе, способной обеспечить малозначимость негативных последствий одних методов и мультипликативный эффект от действия других.
Для управления долгом целесообразно использовать методы разработки современных бизнес-планов, построенные на объективных законах движения средств, их оборота и возвратности. Такой бизнес-план должен формироваться для отдельных видов (сегментов) государственных заимствований.
Организационные проблемы управления государственным долгом
Организационная подсистема управления долгом должна включать:
функционально ориентированные структурные подразделения по управлению государственным долгом в Минфине России и Банке России;
организационно-методическое обеспечение управления государственным долгом, включающее прогнозирование государственного долга, организацию системы учета государственного долга (в рамках государственных финансов), формирование методических разработок по структуре долга и расчетных схем его обслуживания и т.д.
Под реализацией организационных мер по управлению государственным долгом понимается:
установление норм и правил, регулирующих рынки инструментов долга;
определение первичных дилеров;
регулирующие и координирующие функции по отношению к регионам, осуществляющим эмиссию обязательств на внутренних и внешних рынках;
подготовка предложений по увеличению государственного долга (объемам, выплате процентов и др.);
формирование аналитических материалов по оценке состояния государственного долга;
составление нормативно-методических материалов по работе с государственным долгом.
Важнейшим направлением в области управления госдолгом является управление дюрацией государственных обязательств, в частности:
управление и контроль за процентными выплатами по долгу;
регулирование ликвидности рынка долговых инструментов;
координация функций по формированию структуры долга;
управление кассовыми потоками.
Для решения возникающих проблем федерального бюджета необходима выработка стратегической программы управления государственным долгом как составной частью долга Российской Федерации. При этом нельзя не учитывать, что в развивающейся экономике на стадии экономического роста управление долгом осуществляется в соответствии с темпами роста ВВП, доходов всех секторов экономики, налоговой базы, а в определенных обстоятельствах – относительно низкой реальной ставкой по долговым обязательствам с длительными сроками заимствования средств.
Стратегия управления государственным долгом должна базироваться на согласовании динамики долга с темпами экономического роста и снижением затрат на его обслуживание. Соблюдение этих условий, как правило, позволяет при увеличении абсолютных масштабов заимствования сохранять отношение государственного долга к ВВП примерно на одном уровне, не допуская ситуации, при которой долг начинает негативно воздействовать на экономику. Основными проблемами, рассматриваемыми при решении вопросов о новых
заимствованиях, являются эффективность заимствований, определение допустимых размеров и источников их покрытия, оценка влияния заимствований на социально-экономическое развитие.
Условия современной экономики определяют необходимость формирования специальной стратегической программы мониторинга и управления государственным долгом, включая займы субъектов РФ и органов местного самоуправления. Одновременно должен быть обеспечен мониторинг внешней задолженности банков и предприятий. Сложность проблемы заключается в том, что государственный долг разнороден, а составляющие его элементы нуждаются в специфических механизмах регулирования с использованием различных финансовых инструментов. Многие составляющие имеют высокую степень неопределенности и нуждаются в специальном анализе для выбора наиболее эффективных методов регулирования.
Стратегическая программа обслуживания и погашения государственного долга должна быть согласована с методами управления государственным бюджетом в целом, размерами его дефицита и регулированием общей экономической ситуации в стране.
В программе управления долгом следует предусмотреть:
балансирование налоговых и неналоговых доходов бюджета и эмиссионной деятельности с размерами государственного долга, его динамикой с целью стабилизации и возможного уменьшения госдолга, прежде всего внешнего;
меры по реструктуризации государственного долга и аннулированию его кредиторами;
возможности рефинансирования задолженности государства;
уменьшение расходов на обслуживание государственного долга с учетом инфляционного обесценивания основной суммы долга и затрат на его обслуживание;
источники валюты для погашения и обслуживания внешней задолженности;
сокращение государственных расходов;
контроль за заимствованиями субъектов РФ;
контроль за заимствованиями хозяйствующих субъектов.
Участие Банка России в обслуживании внешнего долга носит в основном пассивный характер в связи с формированием валютных резервов, осуществлением валютной политики и политики валютного курса рубля. Обеспечение устойчивости национальной валюты в основном реализуется в рамках регулируемого валютного рынка.
Неразвитость институциональной основы государственных заимствований, определяя в значительной мере негативные тенденции в этой сфере, проявляется в виде ряда обстоятельств, среди которых – сложившаяся система сосредоточения в одном ведомстве функций государственного заимствования, включая все стадии и элементы данного института. Соединение в одном финансовом центре разных по механизмам и инструментам финансовых потоков при одновременном сочетании исполнительных и контрольных функций несет в себе опасность серьезных нарушений в указанной сфере. Решение проблемы выделения функций государственных заимствований, включая все структурные элементы процесса, в частности определение стратегии государственных заимствований, эффективности и обслуживания как внешних, так и внутренних долгов, в объект относительно самостоятельного управления является главной задачей в области повышения эффективности института государственных заимствований и предотвращения угроз национальной безопасности.
