Понимая важность данной темы, редакция журнала решила предоставить всем, кто тем или иным образом соприкасается с проблемами поселений, площадку для выступлений. В рамках новой рубрики «Бюджет поселения» вы можете высказать свое мнение об организации работы администраций поселений, их проблемах и достижениях за последние три года, а также предложить варианты более эффективного решения вопросов местного самоуправления.
Мы надеемся, что читатели журнала «Бюджет» примут активное участие в наполнении данной рубрики.
Вадим ВОЛКОВ, главный консультант аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
Решение проблем финансовой обеспеченности муниципальных образований, расширение их собственной доходной базы становится особенно важным и актуальным в условиях окончания переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) и подготовки муниципальных образований всей страны к применению его положений в полном объеме с 1 января 2009 г.
В результате проводимой муниципальной реформы в положения Бюджетного и Налогового кодексов РФ были внесены изменения, устанавливающие налоговые полномочия органов местного самоуправления, закрепляющие за местными бюджетами на постоянной основе определенные источники доходов, упорядочивающие основы организации бюджетного процесса муниципальных образований и определяющие единые принципы распределения между местными бюджетами межбюджетных трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня.
В 2006–2008 гг. выросло количество муниципальных образований, ежегодно формирующих и утверждающих местные бюджеты в соответствии с новыми принципами организации бюджетного процесса. Так, в 2006 г. собственные бюджеты имели 77,8% муниципальных образований, в 2007 г. – 91,9%, а в 2008 г. – 94,2%. При этом с 1 января 2009 г. все вновь образованные поселения должны приступить к самостоятельному формированию и исполнению собственных местных бюджетов.
В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс в 2007 г., осуществляется переход бюджетов всех уровней к среднесрочному бюджетному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, что является необходимой предпосылкой для реструктуризации бюджетного сектора, повышения эффективности административных расходов. Право составлять и утверждать проекты местных бюджетов сроком на три года реализовано в 2008 г. в 23,7% городских округов, 25,3% муниципальных районов и 23,3% поселений.
За последние пять лет объем доходов муниципальных образований увеличился вдвое – с 871,4 млрд руб. в 2003 г. до 1 948,8 млрд в 2007 г. при адекватном росте расходов (с 892,1 млрд руб. в 2003 г. до 2 127,1 млрд в 2008 г.). Для определения достаточности финансового обеспечения муниципальных образований важна оценка фактических финансовых потребностей органов местного самоуправления в средствах, необходимых для реализации вопросов местного значения.
В целях распределения налоговых доходов и межбюджетных трансфертов между бюджетами разного уровня нужно разработать методику оценки средней потребности муниципальных образований в финансировании для выполнения расходных обязательств по России с учетом специфики субъектов РФ и с использованием индексов бюджетных расходов, принятых Минфином России. Такая оценка может использоваться в целях обоснованного распределения объемов налоговых доходов и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетной системы.
Следует также отметить, что распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 64,5% налоговых доходов (373,5 млрд руб.), в бюджетах муниципальных районов – 30,1% (174,5 млрд), а в бюджетах поселений – лишь 5,4% (31,4 млрд).
По состоянию на 1 октября 2008 г., по данным Минрегионразвития России, утверждены границы 24 144 муниципальных образований, из них 516 получили статус городских округов, 1 801 – муниципальных районов, 1 742 – городских поселений, 19 849 – сельских поселений, 236 – внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Таким образом, самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет незначительный объем налоговых доходов в составе доходов всех муниципальных образований. Такая ситуация свидетельствует о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе большинства городских и сельских поселений.
В связи с этим Минфину России необходимо проводить мониторинг финансового положения муниципальных образований не только в целом, но и отдельно по их основным типам: сельские поселения, городские поселения, городские округа и муниципальные районы.
В результате принятия целого ряда федеральных законов в период с 2005 по 2008 г. был расширен перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, что привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако доходная база местных бюджетов не была увеличена.
Согласно данным Счетной палаты РФ, в 2007 г. доля расходов местных бюджетов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их сотрудникам составила 41,4% от всех расходов местных бюджетов. В этих условиях органы местного самоуправления большинства городских и сельских поселений вынуждены финансировать другие расходные обязательства по остаточному принципу. В бюджетах таких поселений отсутствуют необходимые средства на:
составление генеральных планов поселений, документов территориального планирования муниципальных районов, правил землепользования и застройки территорий, документации по планировке территорий;
модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований
(тепло-, электро-, газо- и водоснабжения, водоотведения, канализации), а также на проведение капитального ремонта зданий и объектов муниципальной собственности в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта;
проведение учета, инвентаризации, оформление технической документации на земельные участки и муниципальное имущество.
По экспертным оценкам, стоимость работ по составлению генерального плана на одно поселение составляет от 0,3 до 1,5 млн руб. Таким образом, при усреднении затрат суммарная потребность в средствах для поселений превысит 20 млрд руб. У большинства поселений нет возможности выделять средства местных бюджетов в таких объемах на указанные цели. Вместе с тем органы местного самоуправления должны иметь средства на покрытие не только текущих, но и капитальных расходов, а также на реализацию программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
В целях осуществления инновационного развития муниципальных образований необходимо формирование бюджетов развития в составе местных бюджетов, а также повышение эффективности использования бюджетных средств, что требует увеличения объема инвестиций из бюджетов вышестоящего уровня, а также совершенствования механизма отбора инвестиционных проектов. В 2007 г. в 64,4% местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов составляла
более 50%, в том числе в 47,6% местных бюджетов – свыше 70%.
В целом, по плановым показателям 2008 г., финансовая помощь из бюджетов других уровней в России составляет 41,2% собственных доходов местных бюджетов. Значительную долю финансовая помощь занимает в местных бюджетах Чукотского автономного округа – 86,2%, Республики Саха (Якутия) – 73,7%, Республики Тыва – 67,2% и Магаданской области – 64,3%. По состоянию на 1 апреля 2008 г. основной объем дотаций (54,5%) предусмотрен бюджетам муниципальных районов и составляет 158,2 млрд руб.
Одной из основных причин такого соотношения является необходимость финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, что учитывается при распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Таким образом, в современных условиях сохраняется высокая зависимость бюджетов муниципальных районов и поселений от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней.
При этом систему местных налогов составляют только земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов. Однако поступления от них составляют лишь несколько процентов от всех доходов местных бюджетов (0,3% от налога на имущество физических лиц и 3,3% от земельного налога).
В настоящее время одной из основных задач реформы местного самоуправления является укрепление налоговой базы местных бюджетов. Необходимо стимулировать муниципальные образования к наращиванию собственного налогового потенциала, увеличить нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, а также специальных налоговых режимов.
Важнейшими перспективными источниками, за счет которых можно обеспечить увеличение доходной базы бюджетов поселений, являются как существующие местные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц), так и налог на недвижимость, который только предполагается ввести. Ключевую роль здесь играет совершенствование порядка взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также расширение налогооблагаемой базы по данным налогам, в том числе за счет отмены в Налоговом кодексе льгот по указанным налогам и установления порядка и условий включения в состав объектов налогообложения налога на имущество физических лиц объектов незавершенного строительства, по которым истек нормативный срок строительства, проведения работ по межеванию земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, особенно в сельской местности. Следует исключить практику внесения в бюджетное и налоговое законодательство изменений, которые уменьшают налогооблагаемую базу местных бюджетов либо способствуют возникновению дополнительных расходов муниципальных образований, не подкрепленных финансовыми ресурсами из вышестоящего бюджета.
Согласно ст. 14–16 Закона к вопросам местного значения поселений (городских округов) и муниципальных районов отнесены вопросы соответственно по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развитию на территории муниципального района. Субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения, доходы от которой поступают в региональные бюджеты, и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, зачисляемого в бюджеты городских округов и муниципальных районов; данные системы являются взаимосвязанными режимами налогообложения.
В связи с этим на федеральном уровне целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90%. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10,3%.
Кроме того, нужно расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе относительно упрощенной системы налогообложения. В частности, можно рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы налогообложения по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности и упрощенной системе налогообложения в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом.
Важно отметить, что субъекты РФ также влияют на формирование налоговых доходов местных бюджетов. Так, в 2007 г. ряд субъектов РФ установил единые и дополнительные нормативы отчислений от налога на имущество организаций, налога на прибыль организаций, единого сельскохозяйственного, транспортного налога, налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, акцизов, налога на игорный бизнес. Поступления налогов, которые были переданы на муниципальный уровень в соответствии с законами субъектов РФ, оцениваются в 90,4 млрд руб., или 15,6% от общего объема налоговых доходов.
Вместе с тем органам государственной власти субъектов РФ следует расширить практику дополнительного закрепления за местными бюджетами отчислений от региональных налогов (налога на имущество организаций, транспортного налога), а также от федеральных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. При этом субъектам РФ целесообразно передавать в местные бюджеты отчисления от таких федеральных налогов, на развитие налоговой базы которых смогут влиять органы местного самоуправления.
Согласно положениям Бюджетного кодекса принятие решения о передаче местным бюджетам указанных налоговых доходов отнесено к компетенции субъектов РФ, у которых нет прямой заинтересованности в увеличении доходов местных бюджетов за счет передачи им собственных налоговых доходов своих бюджетов. В связи с этим принципиально важно создать на федеральном уровне финансовые и правовые механизмы стимулирования субъектов РФ по увеличению нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от федеральных и региональных налогов, поступления от которых подлежат зачислению в региональные бюджеты.
Одна из главных задач, на решение которой направлен Закон, – четкое определение перечня вопросов местного значения поселений и муниципальных районов и обеспечение их решения материальными и финансовыми ресурсами.
Вместе с тем на финансовое положение муниципальных образований, и в первую очередь поселений, негативно влияет несоответствие пределов их компетенции, определенной Законом и рядом отраслевых федеральных законов. Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ в нормы Закона внесены изменения, согласно которым устанавливать полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения можно в федеральных законах. Однако федеральные законы, определяя полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере, часто выходят за рамки вопросов местного значения, установленных Законом. Например, Закон относит к вопросам местного значения поселений и городских округов обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.
Вместе с тем ст. 14 Жилищного кодекса содержит перечень из 10 полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений, часть которых выходит за пределы указанных вопросов местного значения. К таким полномочиям, в частности, относятся принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений, признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания, определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.
Положения закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» возлагают на местную администрацию поселений полномочия по регистрационному учету граждан Российской Федерации в населенных пунктах, в которых отсутствуют федеральные органы по контролю и надзору в сфере миграции. Согласно нормам Закона данные полномочия органов местного самоуправления не относятся к вопросам местного значения, а являются государственными полномочиями и должны осуществляться органами местного самоуправления за счет субвенций из федерального бюджета. Однако в законодательстве Российской Федерации не урегулирован порядок наделения органов местного самоуправления указанными государственными полномочиями, а также порядок предоставления местным бюджетам соответствующих субвенций на их осуществление.
Кроме того, в законодательство внесены изменения, закрепляющие за органами власти разных уровней ряд однотипных полномочий. В частности, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ и вопросам местного значения поселений отнесены соответственно поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) и содействие в развитии сельскохозяйственного производства. Одновременно в число вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов включены участие в профилактике, минимизации и/или ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма, обеспечение условий для развития на территориях муниципальных образований физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.
Необходимо учитывать, что закрепление фактически одинаковых по своему содержанию полномочий за органами власти разных уровней, в том числе за муниципальными образованиями разного типа, не позволяет четко разграничить между ними права, обязанности и ответственность по решению указанных вопросов и их финансовому обеспечению.
В заключение хотелось бы отметить, что исполнение всех ранее установленных и принятие новых расходных обязательств местных бюджетов должно осуществляться при условии их полного финансового обеспечения и соблюдения принципа долгосрочной сбалансированности местных бюджетов. Кроме того, в рамках решения задачи укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации.
