Владислав ЯЛУТКИН,
заместитель главы администрации г. Чебоксары
по экономическому развитию и финансам,
доцент, кандидат экономических наук
В рамках перечисленных проектов по реформированию общественных финансов в г. Чебоксары активно реформировались муниципальные финансы. Это началось в 2000 г., когда Республика начала работать в рамках программы Мирового банка по реформированию системы региональных финансов. Подтверждением служит то, что при подведении итогов прошедшего в конце 2005 г. в Министерстве финансов РФ конкурса по отбору муниципальных образований для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов г. Чебоксары, единственный из всех участников, получил высшую оценку исходного уровня управления финансами – 20 баллов.
На уровень этой оценки повлияло отсутствие дисквалификационных критериев просроченной кредиторской задолженности по оплате труда и коммунальных услуг, просроченных долговых обязательств, соблюдение нормативов по объему муниципального долга, дефицита бюджета и расходов на обслуживание муниципального долга. На высоком уровне исходного состояния была дана оценка по следующим направлениям реформирования: процедуры планирования и осуществления бюджетных закупок; использование среднесрочного финансового планирования; совершенствование механизма предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущими гражданами; организация учета объектов, находящихся в собственности муниципального образования; внедрение процедур управления долгом, принятия долговых обязательств; снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений.
В то же время оценка уровней управления муниципальными финансами на этапах реализации программы реформирования муниципальных финансов еще достаточно низкая. Это свидетельствует о том, что по ряду направлений мы работали недостаточно хорошо. Это следующие направления: формирование среднесрочных ведомственных программ расходов; создание системы учета потребности и стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг; повышение самостоятельности бюджетных учреждений; перевод бюджетных учреждений в форму немуниципальных организаций; реформирование, оздоровление предприятий жилищно-коммунального комплекса.
Для исправления ситуации мы поставили задачу работать по направлениям, которые определены в концепции, представленной московскими фондами «Институт экономики переходного периода» и «Институт экономики города». Взяв за основу данные концепции, мы разработали концепцию реструктуризации муниципального сектора и повышения эффективности бюджетных расходов на местном уровне, которая принята к реализации.
Организация бюджетирования по результатам бюджетного процесса.
Важнейшим направлением совершенствования системы управления бюджетными расходами на всех уровнях бюджетной системы является внедрение в бюджетный процесс механизмов стратегического планирования и бюджетирования по результатам. Данный метод управления бюджетными расходами предусматривает такое построение бюджетного процесса, при котором планирование и расходование бюджетных средств осуществляются на основании информации о результатах деятельности структурных единиц бюджетного сектора – органов власти и получателей бюджетных средств (то есть об оказываемых ими бюджетных услугах).
На уровне Российской Федерации пока нет четко определенных принципов и условий внедрения этого механизма в виде законодательных и нормативных правовых актов. Тем не менее подготовительную работу в рамках полномочий органов местного самоуправления мы начали осуществлять.
В самом общем виде бюджетирование по результатам можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами). В рамках внедрения принципов бюджетирования по результатам нам видится: ориентировать деятельность органов власти, иных организаций общественного сектора на достижение конкретных результатов; установить и измерить взаимосвязь между затраченными бюджетными ресурсами и полученными результатами, оценить альтернативные способы достижения заданных результатов; провести анализ причин, позволивших или не позволивших достичь тех или иных результатов; на основе данного анализа принять решение о сохранении или изменении объемов финансирования, реализации мер по повышению эффективности бюджетных расходов с целью достижения заданных результатов.
Такой подход существенно отличается от действующих принципов устройства бюджетного процесса, когда основой бюджетного планирования и расходования средств является постатейное рассмотрение сметы расходов в разных ее вариантах. Это не означает, что в условиях сметного финансирования, в принципе, не достигаются общественно значимые результаты. Однако применение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет более эффективно контролировать расходование бюджетных средств не с точки зрения их целевого или нецелевого использования, а применительно к результатам деятельности субъектов муниципального сектора и органов власти в целом.
В рамках системы бюджетирования по результатам необходимо уделять внимание определению и мониторингу показателей непосредственных и конечных результатов единиц общественного сектора. Показатели непосредственных результатов отражают объем произведенных субъектом бюджетного планирования работ либо оказанных им услуг. Примерами измерителей непосредственных результатов являются: количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов; протяженность построенных и отремонтированных автомобильных дорог; частота уборки мусора и т. п. Показатели конечных результатов отражают общественно значимые социальные последствия той деятельности, объемы которой измеряются показателями непосредственных результатов. Примерами подобных показателей являются: повышение качества образования, улучшение социальной адаптации выпускников образовательных учреждений; улучшение здоровья населения, снижение смертности от отдельных заболеваний; повышение доступности общественных услуг, в том числе для отдельных социально уязвимых категорий населения; снижение уровня преступности; повышение безопасности движения; обеспечение чистоты в городе и т. п.
Важнейшим вопросом при определении перспектив внедрения механизмов бюджетирования по результатам являются сроки и этапы внедрения. Необходимо осуществлять внедрение на основании реализации пилотных проектов интенсивного перехода на новые механизмы в отдельных отраслях с одновременным широкомасштабным внедрением программно-целевого бюджетного планирования.
Планирование бюджета действующих и принимаемых расходных обязательств
Возможность исключений из этого правила зависит от принадлежности конкретного действующего расходного обязательства к категории условных или безусловных. Под условными понимают расходные обязательства, которые могут быть отменены или изменены органами местного самоуправления в одностороннем порядке без риска возникновения кредиторской задолженности. Расходное обязательство считаются безусловным в случае, если одностороннее изменение его объема без риска возникновения кредиторской задолженности невозможно.
В зависимости от вида действующих расходных обязательств их учет в процессе бюджетного планирования должен основываться на двух правилах. Первое – расходы на исполнение безусловных расходных обязательств подлежат обязательному включению в проект бюджета в том объеме, который определен соответствующим договором. Второе – расходы на исполнение условных расходных обязательств могут не включаться в проект бюджета или включаться в него в меньшем объеме по сравнению с тем, который определен соответствующим нормативным актом, лишь в случае, если к проекту бюджета прилагаются мотивированные предложения о приостановлении, изменении или отмене такого нормативного акта.
Расчетный объем ассигнований, необходимых для исполнения в плановом периоде действующих расходных обязательств муниципального образования, за исключением тех, действие которых истекает или может быть прекращено в плановом периоде, составляет бюджет действующих обязательств. В случае если бюджет действующих обязательств превышает прогнозируемый в соответствии с базовым сценарием объем доходов, при бюджетном планировании должны разрабатываться проекты нормативных актов, предусматривающих сокращение расходных обязательств.
На сумму положительной разницы между прогнозируемым в соответствии с базовым сценарием объемом доходов бюджета и бюджетом действующих обязательств могут быть приняты новые обязательства. Принимаемые обязательства требуют детального обоснования в ходе составления и рассмотрения бюджета и не могут быть приняты при неопределенности источников финансирования на весь период их действия. Причем учет действующих обязательств должен осуществляться в реестре расходных обязательств.
Во исполнение постановления кабинета министров Чувашской Республики от 12 августа 2005 г. № 202 и в соответствии со ст. 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации было принято постановление главы администрации г. Чебоксары от 2 сентября 2005 г. № 230 «Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств города Чебоксары».
Реестр расходных обязательств г. Чебоксары – свод реестров расходных обязательств главных распорядителей и получателей средств бюджета города Чебоксары, к которым прилагаются сводные данные, характеризующие объем и структуру расходных обязательств города. Данный реестр ведется с целью учета всех расходных обязательств г. Чебоксары и определения объема средств его бюджета, которые необходимы для их исполнения. Данные реестра расходных обязательств в дальнейшем используются при формировании перспективного финансового плана г. Чебоксары, разработке проекта его бюджета на очередной финансовый год, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих и принимаемых обязательств.
Основная сложность при составлении реестра заключается в том, что значительная часть предусмотренных нормативными актами расходных обязательств органов местного самоуправления не имеет определенного денежного выражения, тогда как в реестре должны содержаться денежная оценка ассигнований на исполнение расходного обязательства на весь плановый период, а также данные о плановых и фактических расходах на его реализацию в отчетном периоде.
Перспективный финансовый план в программно-целевом планировании
Внедрение программно-целевого планирования в бюджетный процесс предполагает, что в перспективе подавляющая часть ведомственных расходов будет осуществляться в рамках целевых программ, имеющих четкие количественные показатели результата. При этом в зависимости от значимости и круга исполнителей целевые программы делятся на два вида: межведомственные и ведомственные.
В г. Чебоксары решениями Чебоксарского городского Собрания депутатов принято 46 целевых ведомственных (отраслевых) и межведомственных программ, основой (базой) которых является Программа социально-экономического развития города Чебоксары на 2004–2010 гг., утвержденная решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 18 февраля 2004 г. № 1158.
На практике при программно-целевом планировании используется одновременное применение для оценки эффективности деятельности главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) как целевых индикаторов, заложенных в их собственных целевых программах, так и более общих показателей, характеризующих конечные общественно значимые результаты их деятельности. Такие показатели содержатся в утверждаемых методиках оценки качества управления средствами главными распорядителями бюджетных средств.
Бюджет действующих обязательств ГРБС определяется на основе реестра расходных обязательств г. Чебоксары с учетом индексов-дефляторов. Сокращение общего объема бюджета действующих обязательств ГРБС по сравнению с ранее утвержденным в составе перспективного финансового плана (ПФП) объемом может допускаться только в случае изменения индексов-дефляторов и (или) в соответствии с решениями органов местного самоуправления г. Чебоксары о сокращении или отмене конкретных видов действующих обязательств.
Перспективный финансовый план г. Чебоксары формируется на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития города и содержит данные о прогнозных возможностях его бюджета на 3 года. Необходимость ПФП для г. Чебоксары обусловлена реформированием финансовых основ федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации, в результате которого создаются условия среднесрочного финансового планирования.
Основополагающими документами при формировании ПФП, составлении проекта бюджета г. Чебоксары на очередной финансовый год являются: программа социально-экономического развития города Чебоксары на 2004–2010 гг., основные направления налогово-бюджетной политики города; городские целевые ведомственные и межведомственные программы; отчет об исполнении бюджета города Чебоксары за прошедший год, оценка ожидаемого исполнения бюджета текущего года и др.
ПФП составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации (по разделам) по принципу отделения текущих расходов от капитальных (с выделением в том числе расходов, производимых за счет средств от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности). Это позволяет определить текущий баланс, возможности обслуживания муниципального долга и инвестиционный потенциал г. Чебоксары. В настоящее время ПФП составляется без разделения расходов на финансирование действующих и принимаемых обязательств. Это планируется учесть при дальнейшей работе.
ПФП утверждается постановлением главы г. Чебоксары и подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации. ПФП представляется в качестве информации в Чебоксарское городское Собрание депутатов одновременно с проектом бюджета города на очередной финансовый год, который составляется на основании утвержденного ПФП. Использование ПФП для составления проекта бюджета на очередной год определяется: общей направленностью и единством содержания двух документов; сходством закладываемых приоритетов развития г. Чебоксары; единством применяемой бюджетной классификации в ПФП и проекте бюджета; применением единых методических подходов к расчетам показателей на очередной финансовый год и на среднесрочный период; отражением в двух формируемых документах основных направлений финансово-бюджетной политики города.
Данное направление реформирования на федеральном уровне нашло отражение в Положении о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118. На республиканском уровне принято постановление кабинета министров Чувашской Республики. Во исполнение данных постановлений было принято постановление главы г. Чебоксары «Об утверждении Порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения перспективного финансового плана города Чебоксары».
Использование докладов субъектов бюджетного планирования в бюджетном процессе
С учетом сложившейся практики на федеральном уровне при подготовке и использовании докладов (отчетов) о результатах и основных направлениях деятельности в городе Чебоксары началось внедрение использования докладов ГРБС, являющихся субъектами бюджетного планирования.
При составлении докладов рекомендуется соблюдать ряд принципов на муниципальном уровне. Во-первых, целесообразно не ограничивать число уровней конкретизации целей в докладах для обеспечения более плавного перехода от целей социально-экономического развития города к целям и задачам, достижение которых соответствует возможностям и сфере компетенции ГРБС. Во-вторых, показатели результативности деятельности ГРБС должны вытекать не столько из их целей и задач, сколько из конкретного набора мероприятий, предлагаемых в рамках целевых программ. В-третьих, целесообразно создание собственной системы мониторинга степени достижения количественных показателей результативности деятельности ГРБС. Реструктуризация бюджетного процесса на муниципальном уровне должна предусматривать альтернативные методы получения соответствующей информации путем социологических опросов потребителей бюджетных услуг. В-четвертых, следует определить, какие расходы ведомств допускается относить к внепрограммным, а какие должны входить в состав ведомственных целевых программ.
С учетом вышеизложенного бюджетные доклады ГРБС должны включать следующие разделы:
1. Цели и задачи деятельности. В данном разделе должна быть представлена система стратегических целей и тактических задач ГРБС в среднесрочном периоде.
2. Расходные обязательства и формирование доходов. В данном разделе докладов должны приводиться сведения об общем объеме действующих и принимаемых расходных обязательств ГРБС и анализ изменения их объемов и структуры в отчетном и плановом периодах. Также должны приводиться данные о фактических и планируемых объемах доходов бюджета от подведомственной данным ГРБС бюджетной сети.
3. Целевые программы, внепрограммная деятельность и показатели результативности. В этом разделе приводится краткое описание действующих и предлагаемых к утверждению на среднесрочную перспективу целевых программ, в осуществлении которых участвует данный ГРБС.
4. Распределение расходов по целям, задачам и программам. В данном разделе приводится анализ сложившейся в отчетном периоде и планируемой на среднесрочную перспективу структуры расходов конкретно по целям, задачам и программам.
5. Результативность бюджетных расходов. На основании данных о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей результативности бюджетных расходов в разрезе программ оценивается деятельность ГРБС.
После рассмотрения и уточнения бюджетных докладов ГРБС комиссией по повышению результативности бюджетных расходов сведения обобщаются в Сводном бюджетном докладе, который выносится на рассмотрение представительного органа власти муниципального образования. В сводном бюджетном докладе должна содержаться оценка качества управления средствами ГРБС на основе показателей, характеризующих конечные общественно значимые результаты деятельности ГРБС.
По мере накопления отчетных данных рекомендуется оценивать эффективность бюджетных расходов, т.е. анализировать динамику бюджетных затрат на достижение ГРБС определенного социально значимого результата и сопоставлять уровень затрат с аналогичными затратами других муниципальных образований.
Оптимизация модели предоставления бюджетных услуг, повышение эффективности бюджетных расходов
Одним из направлений работы администрации г. Чебоксары по реформированию общественных финансов на протяжении последних лет является повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего в социальной сфере. Основными причинами оптимизации модели предоставления бюджетных услуг населению и организациям послужили: отсутствие связи между объемами финансирования и результатами деятельности бюджетных учреждений и вытекающая из этого низкая эффективность их деятельности; ограничение права потребителей на выбор поставщика услуг; необходимость оценки качества предоставляемых услуг, взаимосвязи между бюджетными расходами и результатами.
В городе принято решение использовать разные формы предоставления бюджетных услуг исходя из их специфики. Одной из форм финансирования бюджетных услуг является нормативно-целевое финансирование. Под ним понимается возмещение расходов на оказание конкретных услуг конкретным потребителям по единым нормативам, установленным в административном порядке. В г. Чебоксары применяется нормативный метод финансирования в отраслях социальной сферы.
В области образования – это финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного бесплатного образования – в расчете на одного учащегося в год с применением поправочных коэффициентов, учитывающих особенности предоставления образовательной услуги (гимназические и лицейные, коррекционные программы обучение) и масштаб образовательного учреждения (в зависимости от контингента учащихся). В состав нормативных расходов включаются расходы на оплату труда работникам общеобразовательных учреждений, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы на хозяйственные нужды (за исключением эксплуатационных расходов – содержание зданий, коммунальные расходы, расходы на содержание транспорта).
Сегодня стоит задача разделить расходы в дошкольных образовательных учреждениях на содержание ребенка и его обучение. Расходы на содержание детей в детских садах должны покрываться полностью родителями с предоставлением льгот отдельным категориям семей, а на дошкольное обучение – должны осуществляться за счет средств бюджета на нормативно-подушевой основе. Также в системе дополнительного образования, то есть учреждениях в виде спортивных, художественных и музыкальных школ, часть затрат должна покрываться за счет потребителей услуг, а за счет бюджета – только на нормативной основе. Получая бюджетную услугу, потребитель должен участвовать в софинансировании расходов с целью более полного удовлетворения его потребностей.
Для более активного привлечения частного сектора к предоставлению образовательных услуг было бы целесообразно выделение части средств из бюджета. Однако ранее действовавшая статья Закона РФ «Об образовании» о финансировании подобных учреждений из бюджета по нормативу на одного обучающегося, воспитанника отменена.
По отрасли «Культура» – ассигнования, доводимые прогнозными показателями при формировании бюджета, просчитаны на республиканском уровне по нормативу затрат на одного жителя города (с учетом ежегодной индексации). Однако не определен порядок применения норматива затрат для расчета бюджетных ассигнований каждому учреждению культуры – библиотеке, музею, дворцу культуры и клубам. Следует определить подходы к применению норматива: изучение достигнутых результатов по определенным показателям и на их базе – доведение норматива затрат. В сфере культуры изменение статуса собственности вероятно лишь для небольшого числа учреждений. Изменение статуса музеев, библиотек представляется нецелесообразным, так как может нанести ущерб культурным ценностям за счет их излишней эксплуатации ради извлечения доходов, то есть передача в частные руки нежелательна.
В здравоохранении – финансирование в рамках Программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи согласно нормативам объемов медицинской помощи и подушевого норматива финансирования. Финансирование Программы осуществляется за счет средств бюджета и средств фондов обязательного медицинского страхования. Подушевые нормативы – это расходы на одного жителя в год из расчета норматива финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на одного жителя. Нормативы объемов медицинской помощи установлены на республиканском уровне в расчете на одного человека в год (норматив посещений в поликлинике, пациенто-дней в дневном стационаре, вызовов скорой медицинской помощи).
В настоящее время есть необходимость корректировки плановых объемов бюджетных назначений медицинских учреждений, так как не всегда финансирование по нормативу обеспечивает фактические затраты. Кроме того, имеются особые сложности в увязке численности населения города и контингента обслуживаемых действующей сетью медицинских учреждений. При этом бюджетные расходы должны быть только по гарантированному перечню оказываемых медицинских услуг. Дополнительные услуги потребитель должен оплачивать сам или за счет средств по линии дополнительного медицинского страхования.
Более предпочтительным направлением оптимизации бюджетной сети является передача бюджетных учреждений, оказывающих однородные услуги, в административное подчинение профильных ГРБС, что сейчас практически в полном объеме сделано в г. Чебоксары. Кроме ведомственного подчинения происходит реструктуризация в виде укрупнения или разделения учреждений социальной сферы. Исходным пунктом для принятия решений по реструктуризации является анализ результатов мониторинга бюджетной сети. По результатам каждого цикла мониторинга на основе показателей эффективности использования бюджетной сети должны выделяться наименее эффективные бюджетные учреждения с разделением на те, неэффективность которых обусловлена объективными факторами (использование дорогого топлива, неблагоприятное местоположение и др.), и те, неэффективность которых определяется недостатками организации собственной деятельности.
Мониторинг бюджетной сети должен осуществляться в соответствии с нормативным актом, принятым органом исполнительной власти муниципального образования. Приложениями к данному нормативному акту должны являться Порядок мониторинга бюджетной сети и Методические рекомендации по организации мониторинга бюджетной сети. Данными документами должны регламентироваться основные информационные потоки в рамках мониторинга: перечень индикаторов мониторинга, сроки предоставления информации, основные направления использования результатов мониторинга при принятии решений по реструктуризации бюджетной сети.
В соответствии с установленными процедурами информация по индикаторам мониторинга должна предоставляться от каждого получателя бюджетных средств соответствующим ГРБС. Результаты анализа и предложения по повышению эффективности использования бюджетной сети должны включаться в доклады о результатах и основных направлениях деятельности соответствующих ГРБС. Общая программа реструктуризации бюджетной сети (включая меры по ее оптимизации) должна входить составной частью в Сводный доклад о результатах и направлениях деятельности муниципального образования.
Дальнейшее реформирование модели предоставления бюджетных услуг, повышение эффективности бюджетных расходов видится в рамках Концепции реформирования не только посредством бюджетных учреждений социальной сферы, но и непосредственно структурных подразделений администрации г. Чебоксары. Базой для данной работы может послужить Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
Другое направление работы – это реструктуризация бюджетных учреждений с внедрением новых организационно-правовых форм в виде автономной некоммерческой организации. Использование ориентированных на результат форм финансирования предоставления бюджетных услуг возможно и в рамках существующего набора организационно-правовых форм. Вместе с тем возможности выбора оптимальных моделей предоставления бюджетных услуг при существующей структуре бюджетной сети ограниченны и имеют определенные риски. В Правительстве РФ не первый год ведется подготовка пакета законопроектов о внедрении новых организационно-правовых форм в бюджетном секторе, которая к настоящему времени не завершена.
Подводя итог, хочется отметить, что в муниципальном образовании г. Чебоксары продолжается работа по повышению эффективности и прозрачности муниципальных бюджетных финансов. Многое еще предстоит сделать, но без оптимизации бюджетного законодательства на федеральном уровне невозможно активизировать данный процесс в полном объеме в увязке с работой по реализации Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
