Развитие бюджетного законодательства и новации бюджетного цикла 2007–2009 гг.

Развитие бюджетного законодательства, направленное на совершенствование управления общественными финансами, — это процесс, не имеющий окончательной точки завершения. Рассмотрим те направления реформирования бюджетного процесса, которые были заявлены в постановлении Правительства РФ № 249, одобрившем Концепцию реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 гг., и уже начали реализовываться в прошлом и текущем финансовых годах.

Татьяна НЕСТЕРЕНКО, руководитель Федерального казначейства

В центре всех изменений, которые происходят в настоящее время в бюджетном процессе и которые получат в дальнейшем законодательное закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее — БК РФ), стоит ведомство как часть единой институциональной единицы — будь то Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование.

Именно ведомство реализует свои цели посредством оказания государственных услуг (через подведомственные учреждения) или закупает эти услуги на рынке в пользу третьих лиц, или, реализуя поставленные цели, выдает трансферты гражданам, с тем чтобы они сами приобрели те или иные услуги. Именно ведомство обеспечивает бухгалтерский учет и формирует отчетность, которая через систему консолидации становится отчетностью публичного образования.

Первое, что было сделано, — это внесение изменений в бюджетный учет в части требований о том, что все активы и обязательства публичного образования должны найти отражение в бухгалтерском балансе конкретного ведомства. В прошлом году Инструкция по бюджетному учету № 70н (далее — Инструкция № 70н) вступила в силу, и сейчас мы имеем возможность анализировать первые результаты новой отчетности.

Зная, как сложно проходило формирование годовой отчетности по новым правилам, каких усилий это стоило бухгалтерским службам, не могу не назвать тех главных распорядителей бюджетных средств, которые представили достоверный и качественный отчет в установленные приказом Минфина России сроки:

— Министерство информационных технологий и связи;

— Уральское и Дальневосточное отделения РАН;

— Генеральная прокуратура;

— Федеральное агентство связи;

— Министерство регионального развития;

— Уполномоченный по правам человека в РФ;

— Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;

— Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;

— Федеральная таможенная служба;

— Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков;

— Федеральное агентство по культуре и кинематографии;

— Федеральное агентство по атомной энергии.

Одной из причин срыва сроков представления достоверной и полной бюджетной отчетности от главных распорядителей средств федерального бюджета является незавершение ликвидационных мероприятий в сроки, установленные распоряжениями Правительства РФ по причинам:

— отсутствия решений Росимущества по вопросу изъятия из оперативного управления недвижимого имущества ликвидируемого федерального органа исполнительной власти и передачи его другому федеральному органу исполнительной власти;

— отсутствия решений по передаче спорной дебиторской и кредиторской задолженности;

— невыполнения в полном объеме реорганизационных мероприятий, а именно осуществление передачи всех кассовых и фактических расходов, в том числе по арендной плате и по внебюджетной деятельности.

Если говорить о динамике изменений полномочий, прав и ответственности участников бюджетного процесса, то 2006 г., несомненно, можно назвать «годом администраторов доходов». Именно с 1 января текущего года вступило в силу положение Инструкции № 70н в части отражения в бухгалтерском балансе сумм начисленных администратором доходов соответствующего бюджета.

Однако в 2005 г. до нижестоящих территориальных органов и подведомственных учреждений со стороны главных администраторов доходов не доводились четкие инструкции, разъясняющие порядок администрирования соответствующих платежей, функций и полномочий. В целях устранения сложившегося информационного вакуума Минфин России, в том числе совместно с Федеральным казначейством, на протяжении всего 2005 г. направлял соответствующие разъяснения и рекомендации. При этом Федеральным казначейством разработано Примерное соглашение по информационному взаимодействию между управлением Федерального казначейства по субъекту РФ и администратором поступлений в бюджет или его территориальным органом, которое позволило создать единые программные средства для осуществления соответствующего электронного документооборота.

Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2006 г. № 101 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» федеральным органам государственной власти — администраторам доходов федерального бюджета поручено в двухмесячный срок после вступления в силу указанного постановления обеспечить закрепление соответствующих полномочий администратора доходов федерального бюджета за своими территориальными органами и подведомственными учреждениями.

В этой связи Минфином России и Федеральным казначейством направлено главным распорядителям федерального бюджета — администраторам поступлений федерального бюджета письмо о необходимости доведения до подведомственных территориальных органов и учреждений нормативного правового акта, закрепляющего за ними соответствующие полномочия администратора доходов федерального бюджета, с указаниями конкретных кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также о предоставлении этих указаний территориальным органам Федерального казначейства для заключения соглашений об информационном взаимодействии.

В соответствии с приказом Минфина России от 21 января 2005 г. № 5н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности» администраторы поступлений в федеральный бюджет перед представлением ими квартальной и годовой бюджетной отчетности предварительно согласуют с органами Федерального казначейства данные по поступлениям в федеральный бюджет, отраженные в Отчете об исполнении бюджета главного распорядителя (распорядителя), получателя средств бюджета (форма 0503127).

Говоря о задачах, стоящих в 2006 г. в части становления и развития «института» администратора доходов, отмечу, что актуальность их определяется не только тем, что необходимо четко и однозначно понимать, кто именно от имени государства или местного самоуправления имеет право требовать от плательщика соответствующую сумму в уплату обязательств перед публичным образованием. Не менее важно представлять, кто именно имеет право принять решение о возврате плательщику излишне или ошибочно произведенных в бюджетную систему платежей.

Логика дальнейшего развития бюджетного процесса в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР), обязательно приведет к тому, что необходимо будет создавать информацию об административных затратах на исполнение функций администратора каждого вида поступлений, с тем чтобы делать осознанный выбор при принятии тех или иных решений по введению новых видов налогов, сборов или других платежей.

Главным основополагающим принципом бюджетного процесса в части расходов является подведомственность, которая получает более четкое определение в поправках к БК РФ. В реализации этого принципа уже сделано очень много, что в конечном счете позволило обеспечить и исполнение бюджета, и составление бюджетной отчетности.

Одним из инструментов, позволяющих отслеживать и реализовывать принцип подведомственности, является Сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, который с 1 июля 2005 г. ведется Федеральным казначейством.

За период с 1 июля 2005 г. по 1 января 2006 г. Федеральным казначейством обработано 22 тыс. заявок от главных распорядителей средств федерального бюджета, при этом 47% заявок сделано в результате проведенного Федеральным казначейством в августе—сентябре 2005 г. анализа сведений, содержащихся в Сводном реестре.

Однако не все главные распорядители средств федерального бюджета предпринимают меры по приведению сведений, содержащихся в Сводном реестре, в актуальное состояние. Так, до настоящего времени нет ответа на письма Федерального казначейства с просьбой провести анализ от следующих ведомств: Министерства промышленности и энергетики, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по рыболовству, Министерства сельского хозяйства, Министерства внутренних дел, Министерства обороны и т. д.

Кроме того, выявлены организации, не имеющие разрешений на открытие счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, выдаваемых главными распорядителями средств федерального бюджета.

В Министерство финансов РФ для последующего представления в Правительственную комиссию по проведению административной реформы представлен перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, не обеспечивших приведение учредительных документов подведомственных им организаций в соответствие с законодательством Российской Федерации и переоформление разрешений на открытие счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Установлен окончательный срок этих мероприятий.

Федеральное казначейство продолжит работу по повышению достоверности сведений, содержащихся в Сводном реестре. В настоящее время в управления Федерального казначейства направлены письма о проведении очередного анализа, по результатам которого в адрес главных распорядителей средств федерального бюджета будут направлены соответствующие письма.

Специфика ведения Сводного реестра заключается в том, что содержащиеся в нем сведения используются для своевременного обеспечения исполнения бюджета, и от того, насколько достоверны эти сведения, зависит прежде всего своевременное доведение лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходными расписаниями главных распорядителей до распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство считает, что необходимо «очистить» Сводный реестр от организаций, не являющихся по своей организационно-правовой форме федеральными учреждениями. Это в первую очередь касается «заказчиков-застройщиков».

В соответствии со ст. 158 БК РФ главный распорядитель средств федерального бюджета имеет право распределять бюджетные ассигнования исключительно по распорядителям и получателям средств федерального бюджета, находящимся в его ведении.

При этом главный распорядитель средств федерального бюджета несет ответственность за принятые получателями средства федерального бюджета, находящиеся в его ведении, денежные обязательства.

Согласно ст. 164 БК РФ государственные унитарные предприятия не входят в число участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне. В связи с этим открытие лицевых счетов государственным унитарным предприятиям в органах Федерального казначейства не предусмотрено.

По мнению Федерального казначейства государственный заказчик должен заключать с государственным унитарным предприятием только договор строительного контроля на стройках и объектах и оплачивать его услуги по контролю и надзору путем перечисления средств на расчетные счета, открытые ему в кредитных организациях.

Анализируя изменения, произошедшие при исполнении бюджета в 2005 г., нельзя не сказать о внедрении с 1 января 2005 г. нового порядка документооборота, установленного приказом Минфина России № 50н.

Помимо контрольных функций, осуществляемых Федеральным казначейством, которые внедрены посредством этого порядка, создан новый инструментарий главных распорядителей бюджетных средств, позволяющий гибко реализовывать полномочия по доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования по подведомственной сети.

Однако, как показала практика исполнения бюджета, не все главные распорядители бюджетных средств эффективно используют данный инструментарий, что в конечном счете выражается в продолжающейся практике неравномерного расходования бюджетных средств.

Так, в декабре 2005 г. стремительно расходовались бюджетные средства на лицевых счетах бюджетополучателей, находящихся в ведении: Министерства промышленности и энергетики — 63,4% (кассовое исполнение декабря к уточненной годовой бюджетной росписи), Министерства сельского хозяйства — 43,8%, Федерального агентства по информационным технологиям — 55,7%, Федеральной службы по финансовому мониторингу — 35,1%.

По состоянию на 7 марта 2006 г. из 111 главных распорядителей бюджетных средств 39 (35%) распределили расходными расписаниями лимиты бюджетных обязательств 2006 г. в объемах, составляющих до 50% годовых лимитов бюджетных обязательств. Из этих 39 ГРБС 27 (69%) распределили ЛБО в объемах до 30% годовых лимитов бюджетных обязательств.

Кроме того, исполнение бюджета 2005 г. выявило неготовность главных распорядителей средств федерального бюджета к реализации ст. 119 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год», предусматривающей ограничения по изменению лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям и распорядителям (получателям) средств федерального бюджета соответственно после 1 сентября и 15 ноября.

Для многих это явилось внезапным событием. В результате 15 ноября 2005 г. Федеральным казначейством было отправлено около 1000 расходных расписаний, ряд главных распорядителей осуществляли отправку в течение дня в несколько этапов, одновременно отправляя «минусовые» и «плюсовые» расходные расписания, что вызывало возможность сбоя контрольных функций программных средств.

В связи с этим главным распорядителям в 2006 г. следует более внимательно отнестись к реализации ст. 119 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2005 год», систематически анализировать состояние остатков лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования на лицевых счетах ГРБС и принимать все необходимые меры к недопущению возникновения ситуации 2005 г.

Вводится такой инструмент, как кассовый план, который будет вестись в том числе на основе прогнозов, представляемых главными распорядителями бюджетных средств.

Минфин России и Федеральное казначейство именно с учетом показателей кассового плана будет реализовывать инструменты управления средствами на едином счете федерального бюджета, и логика подсказывает, что если под нереальные кассовые заявки участников бюджетного процесса Минфином России излишне привлечены средства с финансового рынка, то стоимость расходов на обслуживание такого привлечения под несостоявшиеся кассовые разрывы должна в равной мере относиться к тем, кто сделал эти «необоснованные» заявки.

Многие направления бюджетных реформ должны «поддерживаться» созданием современных IT-технологий.

В постоянно возрастающем объеме циркулирующей между участниками бюджетного процесса информации необходимым условием для скорости ее обработки является внедрение системы электронного документооборота (СЭД).

В этой связи Федеральным казначейством в 2005 г. осуществлен ряд следующих мероприятий:

1. Разработано программное обеспечение СЭД с применением средств электронной цифровой подписи органов Федерального казначейства с его клиентами — главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, администраторами поступлений, финансовыми органами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

2. Установлено необходимое техническое обеспечение и внедрено программное обеспечение СЭД в центральном аппарате и более чем в 2000 территориальных органов Федерального казначейства, а также более чем в 3200 его клиентов.

3. Внедрена система ведомственных удостоверяющих центров Федерального казначейства и необходимого нормативно-правового обеспечения (типовой договор об электронном взаимодействии) для обеспечения безбумажного документооборота в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

В результате созданы условия для организации полного электронного документооборота органов Федерального казначейства с его клиентами.

Центральным аппаратом и территориальными органами Федерального казначейства ведется работа по охвату СЭД все большего числа его клиентов.

Важно также отметить, что среди основных направлений бюджетных реформ обозначено создание условий для безусловного исполнения принятых от имени публичных образований расходных обязательств.

В этом направлении проделана огромная работа, в том числе в рамках Федерального закона № 122-ФЗ.

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» (далее — Закон № 197-ФЗ).

Закон № 197-ФЗ в соответствии с принципом единства бюджетной системы Российской Федерации установил общий для всей бюджетной системы Российской Федерации порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (а это все те же обязательства), а также содержит и некоторые новые положения.

В частности, установлены общие требования ко всем (независимо от вида иска) прилагаемым к исполнительным документам (исполнительному листу или судебному приказу) по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые должны быть направлены для исполнения «судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем» вместе с исполнительным документом. Кроме того, увеличивается с двух до трех месяцев срок исполнения исполнительных документов.

Помимо этого Законом № 197-ФЗ установлен ряд особенностей по исполнению исполнительных документов, предусматривающий обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам соответствующего бюджетного учреждения. К ним прежде всего относится положение, согласно которому «бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему соответствующих лимитов бюджетных обязательств и средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности». Это положение обеспечивает безусловное исполнение бюджетным учреждением исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета по его денежным обязательствам.

Здесь уместно напомнить, что находящиеся в распоряжении бюджетных учреждений так называемые средства из внебюджетных источников согласно положениям ст. 42 БК РФ также являются бюджетными средствами соответствующего бюджета. Именно поэтому Законом и было установлено указанное выше положение об ответственности бюджетного учреждения по своим денежным обязательствам.

Еще одной особенностью Закона № 197-ФЗ является определение механизма исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам соответствующих бюджетных учреждений в случаях, когда выплаты по исполнению исполнительного документа имеют периодический характер, в том числе и в случае, когда в таком исполнительном документе должником указан главный распорядитель (распорядитель) средств соответствующего бюджета.

Если в исполнительном документе должником указан главный распорядитель (распорядитель) средств федерального бюджета, он вправе поручить его исполнение подведомственному ему федеральному бюджетному учреждению с передачей копий всех необходимых документов для оплаты исполнительного документа и довести до него соответствующие лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования. Кроме того, главный распорядитель должен направить в соответствующий орган Федерального казначейства уведомление о поручении исполнения исполнительного документа бюджетным учреждением.

Закон № 197-ФЗ предоставляет право органам Федерального казначейства приостанавливать операции по лицевым счетам получателей и главных распорядителей бюджетных средств в случае невыполнения ими в должный срок указанных в Законе № 197-ФЗ процедур исполнения указанных судебных документов.

Из этого следует, что главные распорядители средств федерального бюджета должны активизировать работу по своевременной и качественной судебной защите государственных интересов, в том числе наладить конструктивный диалог с судебной системой для достижения положения, при котором все суды будут одинаково правильно трактовать законодательство Российской Федерации и не будут, в частности, путать незаконные действия (бездействие) федеральных органов власти и их должностных лиц с неисполнением денежных обязательств получателя бюджетных средств.

Нормы законов, регулирующие вопросы исполнения судебных актов, нужно знать и своевременно исполнять, чтобы не возмущаться потом действиями органов Федерального казначейства по приостановке операций по лицевым счетам должников.

Можно отметить, что эта работа в целом должна быть направлена на безусловное исполнение вступивших в законную силу судебных решений, на что недавно обратил внимание Президент РФ.

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ), который урегулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе установил на всей территории Российской Федерации единый порядок размещения этих заказов в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Получилось, что Закон № 94-ФЗ не наделил полномочиями государственного заказчика главных распорядителей средств федерального бюджета, не являющихся органами государственной власти Российской Федерации (таких, как РАН и иные академии, Большой театр и т. п.).

Закон неправомерно исключил этих главных распорядителей средств федерального бюджета из своей сферы действия, несмотря на то что они используют бюджетные средства для оплаты поставок товаров, выполненных для них работ, оказанных им услуг.

В настоящее время предпринимаются меры по исправлению такого положения путем закрепления соответствующих норм и положений в новой редакции БК РФ.

Отдельным вопросом является предусмотренная Законом № 94-ФЗ возможность передачи органами государственной власти или органами местного самоуправления полномочий государственного (муниципального) заказчика получателям бюджетных средств. К сожалению, не определен механизм передачи таких полномочий. Подобная недоработка Закона № 94-ФЗ приведет (и уже приводит) к разного рода коллизиям при его правоприменении.

В этих условиях одни получатели средств федерального бюджета заключают государственные контракты, не имея на это полномочий, и тем самым создают основания для признания судом этих контрактов недействительными со всеми вытекающими из этого негативными последствиями для федерального бюджета, другие же получатели занимают выжидательную позицию, в лучшем случае шлют в разные инстанции обращения с целью получения каких-то разъяснений.

При этом как первые, так и вторые ставят под угрозу исполнение расходов федерального бюджета, предусмотренных в 2006 г. на размещение и исполнение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.

В этих условиях, по мнению Федерального казначейства, важной задачей главных распорядителей бюджетных средств федерального бюджета является срочное решение вопросов передачи полномочий государственного заказчика подведомственным получателям средств федерального бюджета. Причем необходимо исходить из того факта, что Закон № 94-ФЗ предоставил главному распорядителю средств федерального бюджета широкие полномочия по формированию закупочной политики возглавляемого им ведомства.

Главный распорядитель может централизовать в своих руках размещение всех заказов как для своего ведомства, так и для всех подведомственных ему получателей бюджетных средств. Это будет одна крайность. Он может, наоборот, децентрализовать этот процесс путем передачи всех полномочий государственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств. И это будет другая крайность.

Нормальной политикой будет вероятно что-то среднее между этими крайностями. При этом необходимо учитывать, что передача полномочий государственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств не освобождает главного распорядителя и распорядителя средств федерального бюджета от ответственности за выполнение этими получателями всех требований Закона № 94-ФЗ.

Еще одной важной особенностью Закона № 94-ФЗ является установление им права государственного заказчика на самостоятельное принятие решения о форме торгов. При ее выборе для единообразного применения Закона № 94-ФЗ необходимы соответствующие методические руководства. К сожалению, до настоящего времени они отсутствуют.

В связи с многочисленными запросами о полномочиях Федерального казначейства по предварительному контролю за соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для государственных нужд Федеральным казначейством были подготовлены разъяснения по этому вопросу. Они направлены письмом от 6 февраля 2006 г. № 42-7.1-15/5.1-50, где обращается внимание на тот факт, что ни бюджетным законодательством Российской Федерации, ни самим Законом № 94-ФЗ на органы Федерального казначейства не возлагаются полномочия по контролю за соблюдением законодательства в области размещения заказа от имени Российской Федерации. Федеральное казначейство лишь санкционирует оплату денежных обязательств, возникших вследствие выполнения условий заключенного договора (контракта).