Федеральное казначейство совместно с Минфином России уже не первый год проводит большую работу по развитию перспективных, новаторских подходов к осуществлению контроля, переходу к оценке рисков для бюджетной системы и предупреждению нарушений.
Елена Викторовна Тарасова, начальник Контрольно-аналитического управления в финансово-бюджетной сфере Федерального казначейства, государственный советник Российской Федерации 1 класса, кандидат политических наук, заслуженный экономист РФ
В рамках реализации ведомственного проекта Минфина России «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений» подготовлены предложения по внесению изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — законопроект) в части внедрения новых методов контроля: анализа, наблюдения и контрольного мониторинга. В августе 2023 года законопроект внесен в Правительство РФ, а 26 марта 2024 года принят в первом чтении Государственной думой ФС РФ.
Рисунок 1. Методы государственного (муниципального) финансового контроляПредлагаемые поправки расширяют круг существующих методов государственного (муниципального) финансового контроля (далее — Г(М)ФК): все органы внутреннего Г(М)ФК в рамках экспертно-аналитической деятельности будут также проводить анализ и наблюдение, а для Федерального казначейства дополнительно предусматривается возможность проведения контрольного мониторинга. Необходимо подчеркнуть, что новые методы контроля носят партнерский характер, нацелены на повышение уровня вовлеченности получателей средств из бюджета в обеспечение финансовой дисциплины, эффективности деятельности контрольных органов за счет формирования системы управления рисками и необходимы для обеспечения качественного управления государственными и муниципальными финансами (рисунок 1).
Новые методы контроля основываются на цифровом взаимодействии органов контроля с подконтрольной средой в режиме реального времени через включение в сферу контрольной и экспертно-аналитической деятельности цифровых первичных данных участников бюджетной системы. Это становится возможным благодаря высокому уровню цифровизации участников финансово-бюджетной сферы, наличию в государственных, ведомственных, муниципальных информационных системах данных о движении бюджетных средств, развитию межведомственного взаимодействия.
Порядок осуществления анализа и наблюдения предполагается регламентировать в федеральных стандартах внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, а контрольного мониторинга, в силу его специфики, — отдельным актом Правительства РФ.
Необходимо также отметить, что каждый орган контроля в ходе осуществления своей деятельности вправе самостоятельно выбирать методы контроля в зависимости от имеющейся у него информации об уровне бюджетной дисциплины объекта контроля, о применяемой им системе управления рисками в финансово-бюджетной сфере, от экспертной оценки эффективности ее функционирования, а также исходя из необходимости оптимизации государственных затрат на осуществление соответствующих контрольных действий.
Рассмотрим каждый метод более подробно.
Анализ
Под анализом в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимается исследование отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта контроля (группы объектов контроля), систематизация результатов исследования, а также причин и последствий нарушений (недостатков), выявленных в пределах компетенции органа государственного (муниципального) финансового контроля. Результаты анализа оформляются заключением*.
* Законопроект №
В рамках метода «анализ» проводится исследование деятельности объекта контроля или группы объектов контроля, а также причин и последствий выявляемых недостатков и нарушений. Основная цель данного метода — выявить проблемные места в работе объектов контроля или группы объектов контроля, объединенных в рамках одного направления или общей сферы деятельности, влияющие на результативность и экономность использования бюджетных средств, в том числе связанные с недостатками правового, нормативного, организационного регулирования, и выработать рекомендации по исправлению ситуации. Проведение анализа в отношении группы объектов контроля позволит более комплексно подойти к изучению проблем, возникающих в отраслях экономики, обеспечить целостный взгляд на сложившуюся ситуацию, спрогнозировать развитие этих отраслей и рассмотреть указанные аспекты с учетом всех взаимосвязей деятельности объектов изучаемой группы.
Анализ может применяться как органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, так и органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в отношении объектов контроля, которые поименованы в статье 266.1 Бюджетного кодекса.
Действия, предполагаемые в рамках анализа (помимо тех, что предусмотрены для проведения проверки и ревизии), ориентированы на выявление тенденций и прогнозирование перспектив в деятельности объектов контроля.
Внедрение анализа в деятельность органов контроля обеспечит заинтересованных лиц оперативной и комплексной оценкой достижимости результатов и прогнозами эффективности использования бюджетных средств, основанными на экспертном суждении, а также информацией о причинах недостижения либо несвоевременного достижения соответствующих результатов и предложениями по корректировке бюджетного поведения.
Под рекомендациями понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, составленный по результатам анализа и содержащий выводы и предложения по повышению эффективности (результативности) осуществления финансово-хозяйственной деятельности (отдельных направлений деятельности) объекта контроля и (или) информацию о причинах
и последствиях нарушений (недостатков) и (или) о признаках возможных нарушений и рисках их совершения, направляемый объекту контроля в целях принятия мер, направленных на соблюдение соответствующих требований законодательства Российской Федерации, иных документов по организации финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля, а также на устранение рисков, признаков нарушений и их недопущение*.
* Законопроект №
Направляемые по итогам анализа объекту контроля рекомендации должны содержать предложения по минимизации идентифицированных финансово-бюджетных рисков и исключению признаков нарушений.
В свою очередь, объекту контроля необходимо рассматривать эти рекомендации и предпринимать меры для устранения выявленных у него недостатков в целях обеспечения достижения заданных результатов.
По итогам рассмотрения рекомендаций объектом контроля в адрес органа контроля направляется информация (материалы) о ходе рассмотрения рекомендаций, принятых решениях и выработанных мерах.
В отдельных установленных федеральными стандартами для органов ВГ(М)ФК случаях копии рекомендаций предполагается направлять главным администраторам бюджетных средств, органам исполнительной власти (органам местного самоуправления), осуществляющим функции и полномочия учредителя.
Рисунок 2. Анализ как метод осуществления экспертно-аналитической деятельностиТаким образом, анализ является по сути совместной деятельностью органа контроля и объекта контроля (группы объектов контроля) по управлению рисками в финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля или группы таких объектов, связанной с государственным финансированием.
Вместе с тем в случае выявления в ходе анализа уже совершенного нарушения не потребуется назначение дополнительного контрольного мероприятия для принятия органом контроля мер реагирования, так как законодательно в этом случае будет предусмотрена возможность направления представления или предписания. Это позволит исключить избыточную административную нагрузку на объекты контроля и предпринять необходимые меры по устранению фактов нарушений и причин, их повлекших (рисунок 2).
Наблюдение
Ключевой особенностью метода «наблюдение» является постоянный дистанционный сбор и мониторинг данных об участниках бюджетного процесса и операциях, происходящих у них. Данный метод основывается на отсутствии непосредственного взаимодействия с объектами контроля, то есть этот метод контроля является «невидимым» для подконтрольной среды. В отличие от анализа данный метод вводится только для органов внутреннего Г(М)ФК.
Под наблюдением в целях осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля понимается сбор данных об объекте контроля из источников, имеющихся у органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе данных, поступающих в ходе межведомственного информационного взаимодействия, а также содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах, данных из информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», иных общедоступных данных в целях выявления и предотвращения рисков и признаков нарушений.
В ходе наблюдения оформляются предостережения*.
* Законопроект №
Наблюдение предполагает получение информации об объекте контроля из открытых источников, государственных, ведомственных и муниципальных информационных систем, основан на междокументальном сравнении данных по соблюдению обязательных процедур и сроков. Это позволит органу внутреннего Г(М)ФК оперативно идентифицировать признаки и риски совершения нарушений без дополнительной административной нагрузки на объекты контроля и заблаговременно их информировать (предупреждать), побуждая тем самым к соответствующему реагированию для повышения бюджетной дисциплины.
Под предостережением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае установления при проведении наблюдения в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля сведений (информации) о выявленных рисках, признаках нарушений и об отсутствии подтвержденных данных о совершенных нарушениях и (или) причиненном ущербе публично-правовому образованию, содержащий предложения о недопустимости нарушений (об устранении рисков, признаков нарушений и их недопущении, пресечении)*.
* Законопроект №
В отличие от рекомендаций, которые формируются по итогам анализа, предостережение выносится исключительно при выявлении рисков и признаков нарушений в отсутствие подтвержденных фактов нарушений и содержит только предложения по устранению этих рисков и признаков нарушений. Предостережения не предполагают вынесения обязательных требований об устранении причин и последствий недостатков, а также предложений по повышению эффективности финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.
Рисунок 3. Наблюдение как метод экспертно-аналитической деятельностиПри этом предостережение может содержать требование о представлении объектом контроля сведений и документов, но только в том случае, если в действиях или в результате бездействия должностных лиц объекта контроля обнаружены признаки административного нарушения (рисунок 3).
Применение метода «наблюдение» посредством использования цифровых сведений предоставит дополнительные возможности по оперативной идентификации рисков и признаков нарушений, оказанию объектам контроля помощи (подсказки), позволит им обратить внимание на эти риски и признаки нарушений и принять соответствующие меры по исправлению ситуации.
Контрольный мониторинг
Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время использование контрольного мониторинга планируется исключительно Федеральным казначейством как органом, в наибольшей степени информированным об уровне бюджетного поведения своих объектов контроля, в том числе с учетом достигнутой степени цифровизации бюджетных данных и операций.
Под контрольным мониторингом в целях осуществления внутреннего государственного финансового контроля понимается взаимодействие Федерального казначейства и объекта контроля, направленное на обеспечение выполнения объектом контроля положений правовых актов, в том числе требований и рекомендаций по их соблюдению, условий договоров (соглашений), в рамках полномочий, определенных пунктом 1 статьи 269.2 настоящего Кодекса (далее — предмет контрольного мониторинга), и осуществляемое на основании соглашения в электронной форме с использованием информационных систем в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне.
* Законопроект №
За период, в котором осуществляется контрольный мониторинг, объект контроля освобождается от проведения проверок, ревизий, обследования, анализа, наблюдения и получает право взаимодействия в реальном времени с Федеральным казначейством по регулированию своего бюджетного (финансового) поведения как по совершенным (совершаемым) операциям, так и по планируемым.
Исключением из правила об освобождении объекта контроля от осуществления в отношении него иных методов контроля являются поручения Президента РФ, Правительства РФ о проведении контрольных мероприятий, а также случаи досрочного прекращения контрольного мониторинга.
Такое взаимодействие является партнерским, основанным на заключении сторонами соглашения о проведении контрольного мониторинга, и направлено на обеспечение своевременного, качественного и эффективного управления процессами администрирования государственных финансов в деятельности объекта контроля.
При этом Федеральное казначейство получает в том числе дистанционный доступ к данным объекта контроля за счет их добровольного раскрытия, что позволяет формировать мотивированное мнение об эффективности финансово-хозяйственных операций объекта контроля.
Важным условием для осуществления контрольного мониторинга являются «цифровая зрелость» объекта контроля, высокий уровень организации внутреннего финансового аудита, выстроенная система управления рисками внутри организации, позволяющая оперативно следовать формируемому Федеральным казначейством мотивированному мнению.
Вступление в действие соответствующих норм Бюджетного кодекса предполагается с 1 января 2025 года, но для фактического применения контрольного мониторинга необходимо дополнительное регулирование правил его осуществления.
В настоящее время разрабатывается проект порядка проведения Федеральным казначейством контрольного мониторинга для утверждения Правительством РФ. В данном порядке будут описаны в том числе требования к объектам контроля, инициирующим проведение контрольного мониторинга, в том числе требования к объемам бюджетного финансирования, к качеству финансового менеджмента (при наличии) и системе внутреннего финансового аудита и контроля, а также к технической готовности объекта контроля к такому информационному взаимодействию.
Рисунок 4. Контрольный мониторинг как метод экспертно-аналитической деятельностиЗаключение соглашения о проведении контрольного мониторинга может быть инициировано как объектом контроля, заинтересованным в таком способе взаимодействия с Федеральным казначейством и полагающим себя соответствующим установленным Правительством РФ критериям вступления в эту процедуру, так и Федеральным казначейством. При этом объект контроля должен будет заблаговременно направить информацию о своей заинтересованности, чтобы соответствующее соглашение могло быть заключено до начала очередного финансового года. В случае инициативы о контрольном мониторинге со стороны объекта контроля Федеральное казначейство будет обеспечивать проверку соответствия потенциального участника соглашения установленным требованиям с последующим информированием о принятом решении (рисунок 4).
При проведении контрольного мониторинга объекту контроля будут направляться мотивированные мнения по предмету контрольного мониторинга.
Предполагается, что указанный метод контроля не будет являться массовым, поскольку требует от объектов контроля и высокого уровня бюджетной дисциплины, и «цифровой зрелости», и готовности к оперативному следованию положениям мотивированного мнения Федерального казначейства, а также к добровольному раскрытию внутренней финансовой, организационной информации в режиме реального времени.
Под мотивированным мнением понимается документ Федерального казначейства, направляемый объекту контроля при проведении контрольного мониторинга и содержащий позицию Федерального казначейства по предмету контрольного мониторинга. Неисполнение мотивированного мнения Федерального казначейства является основанием для досрочного прекращения контрольного мероприятия*.
* Законопроект №
При несогласии с мотивированным мнением объект контроля вправе инициировать взаимосогласительную процедуру, по результатам которой могут быть внесены изменения в мотивированное мнение. Неисполнение мотивированного мнения служит основанием для прекращения процедуры контрольного мониторинга и осуществления в отношении объекта контроля иных методов контроля.
Внедрение новых методов контроля (анализ, наблюдение, контрольный мониторинг) позволит обеспечить своевременную реакцию на выявляемые риски и признаки нарушений, а также расширить охват подконтрольной среды упреждающим контролем и создать возможности для повышения уровня добросовестности бюджетного поведения, что в конечном счете снизит негативное влияние на бюджетную систему РФ
