Новые территории: восстановление начинается с подготовки кадров

Прокофьев Михаил Николаевич

Вхождение Донецкой и Луганской народных республик, Запорожской и Херсонской областей в правовое пространство России является непростым процессом, так как проходит по всем направлениям экономических и хозяйственных отношений. В данный момент принято уже более полусотни федеральных законов, множество подзаконных актов и постановлений Правительства РФ, касающихся развития новых территорий. Значимым звеном в этой цепочке является организация системы государственных финансов, отвечающая современным требованиям.

Александр Владимирович Фрыгин, начальник Финансового управления городского округа Щелково Московской области, доцент кафедры общественных финансов Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат экономических наук

Михаил Николаевич Прокофьев, доцент кафедры общественных финансов, заместитель заведующего базовой кафедрой «Счетная палата РФ. Государственный аудит» Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат экономических наук

Специфика новых территорий

В конце 2023 года и первой половине 2024 года Финансовый университет при Правительстве РФ в рамках Президентской программы подготовки управленческих кадров^[1] организовал курсы повышения квалификации работников финансовых органов новых регионов. На них обучались не только финансисты, но и сотрудники региональных и муниципальных структур, имеющие отношение к финансам. Обучение имело свою специфику, поскольку требовалась не только актуализация знаний и навыков в определенной профессиональной деятельности, изучение новаций в законодательстве, в работе регулирующих органов. Пришлось столкнуться и с тем, что действовавшее на новых территориях в предшествующие годы правовое поле кардинально отличалось от российского. Значительное количество локальных нормативных правовых актов, положений, распоряжений в целом ряде муниципалитетов или не были утверждены, или находились в разработке.

Еще одно важное обстоятельство — в 2023 году на новых территориях составлялся и исполнялся консолидированный бюджет регионов, а местных бюджетов не существовало. Именно эта особенность и предопределила формат подачи информации по разработанной для слушателей программе, который, на наш взгляд, дал хороший эффект. Это непосредственное общение, обмен мнениями, беседы в широком или узком кругу. Поэтому осенние выезды 2023 года в Донецк и Макеевку (Донецкая область), Луганск и Мелитополь стали наиболее продуктивными.

В 2024 году планировалась очередная поездка и занятия с новыми группами, но в связи с обострением обстановки обучение проходило онлайн. Насыщенная программа дала руководителям и сотрудникам финансовых структур возможность ознакомиться и углубить свои знания в области финансов и организации бюджетного процесса, задать и обсудить волнующие вопросы. Но широкого обмена мнениями здесь провести, к сожалению, не получилось.

Слушатели курсов повышения квалификации работников финансовых органов из новых регионов

Основные проблемы

При разработке программы повышения квалификации и при подаче информации необходимо было учесть нормативные правовые акты, принятые именно для новых регионов, учитывающие их специфику. Среди значимых документов, на которые делался упор, следует назвать:

• постановление Правительства РФ от 22 декабря 2022 года № 2377 «Об особенностях составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области, Херсонской области, проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов, а также исполнения указанных бюджетов и формирования бюджетной отчетности на 2023–2025 годы»;
• Федеральный закон от 24 июня 2023 года № 266‑ФЗ «О свободной экономической зоне на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области»;
• постановление Правительства РФ от 22 декабря 2023 года № 2255 «Об утверждении государственной программы РФ „Восстановление и социально-экономическое развитие Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области“».

Основными проблемами, которые стоят перед финансовыми органами новых территорий, в первую очередь муниципальными, являются, на наш взгляд, следующие:

• кадровые вопросы;
• разработка необходимой нормативной и иной документации;
• вхождение в правовое поле РФ в части реализации бюджетных процедур.

Кроме этого, необходимо учесть и специфику новых регионов:

• отсутствие долгосрочного бюджетного планирования;
• слабость доходной базы, высокую дотационность бюджетов;
• сильное различие в подходах и организции бюджетного процесса в муниципальных образованиях;
• отсутствие государственных и муниципальных программ и, как следствие, составление проектов бюджета и их исполнение в непрограммном формате;
• прочие особенности, определенные нормативными правовыми актами (предоставление субсидий различным категориям юридических лиц и их целевое назначение, оценка долговой устойчивости, бюджетные полномочия главных администраторов бюджетных средств и т. д.).

Организаторы и слушатели курсов из Луганской Народной Республики

Проблема подготовки и привлечения кадров на новых территориях в любой отрасли является очень чувствительной. Это характерно и для финансовой сферы. Дополнительные трудности связаны с тем, что в настоящее время в новых регионах идет процесс становления финансовых служб, которые должны отвечать общим критериям. И нужны не просто работники, желающие работать (что, безусловно, приветствуется), но именно те, кто будет заниматься построением бюджетной системы, интегрированной в бюджетную систему нашей страны. Нужны специалисты муниципального и регионального уровней с опытом работы в бюджетном законодательстве РФ. Востребованы практически все специальности, особенно там, где идет процесс становления властных структур.

Действующие же сотрудники нуждаются, как правило, не только в переподготовке и повышении квалификации, но и в оказании постоянной всесторонней методической, правовой и консультационной помощи в виде создания «правовой консультации» в бюджетной сфере.

Стоит отметить, что наблюдается проблема отсутствия как таковых контрольно-счетных органов на новых территориях. Переходный период пока не позволяет полноценно реализовать здесь положения Бюджетного кодекса, но подготовкой кадров нужно заниматься уже сейчас. Проблема целевого использования бюджетных средств остро стоит в ряде субъектов РФ и, как нам кажется, особенно остро будет стоять на новых территориях.

Пути решения

По нашему мнению, один из возможных путей преодоления кадрового дефицита — привлечение работников из других регионов. Но эта мера не может в достаточной степени покрыть имеющиеся потребности, закрыть все бреши, связанные с оттоком кадров. Опираться нужно на тех, кто проживает в новых регионах. Необходимо готовить кадры на местах, используя в том числе имеющиеся возможности для развития компетенций и улучшения профессиональных навыков. Это проект «Пишем будущее», конкурс «Лидеры возрождения», социальная программа «Курс малого бизнеса» и другие. Нужен комплексный подход с опорой на ведущие вузы страны в вопросах бюджетного законодательства и государственного и муниципального управления. Например, Финансовый университет при Правительстве РФ совместно со Счетной палатой РФ, Минфином России и Федеральным казначейством реализует программы магистратуры, повышения квалификации, переподготовки специалистов в соответствующих областях.

Второе. Целый ряд федеральных законов, в первую очередь Бюджетный кодекс, определяет рамочные условия реализации бюджетных процедур, делая отсылки к конкретизации и необходимой разработке НПА и иных документов на региональном и местном уровнях.

В рамках проводимой учебы слушателям необходимо было донести не общую информацию о том, что надо издать приказ или распоряжение, утвердить исполнительным органом какой-либо документ, вынести на рассмотрение законодательного (представительного) органа закон или решение. Нужно было представить конкретику — то, что уже разработано и принято в российских регионах или муниципалитетах, желательно в нескольких, чтобы иметь возможность сравнения и разработки уже на месте собственного НПА. Такой формат оказался достаточно полезным.

Вопросы внешнего финансового и общественного контроля не входили в программу повышения квалификации, но вызвали большой интерес. Поэтому их необходимо включать в следующую программу повышения квалификации для сотрудников государственных и муниципальных финансовых и контрольных органов новых территорий. То, что для муниципалитетогв субъектов РФ, по сути, дело обыденное, разрабатывалось постепенно, новым территориям необходимо сделать одномоментно.

В целом можно сказать, что бюджетный процесс на новых территориях запущен по российскому законодательству в соответствии с поставленными планами и сроками. Однако при проведении занятий необходимо было учитывать разную степень подготовленности муниципалитетов к организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

К примеру, доходная часть бюджета Алешкинского муниципального округа Херсонской области на 2024 год в объеме 240,2 миллиона рублей полностью представлена дотациями. Других доходных источников нет, а приложение 1 (объем поступлений в бюджет) занимает одну строчку. Аналогично бюджет Ивановского муниципального округа Херсонской области, составляющий 77,6 миллиона рублей, включает лишь дотации, налоговые и неналоговые доходы отсутствуют. В то же время бюджет Мелитополя Запорожской области — 1475,9 миллиона рублей, Макеевки Донецкой области — 3775,9 миллиона рублей. Они имеют полноценную доходную часть, представленную налоговыми и неналоговыми источниками, а также межбюджетными трансфертами с соответствующими расшифровками. Это говорит о значительном разрыве в подготовке и восприятии норм и правил действующими сотрудниками. Лишний раз стоит упомянуть, что все это происходит в условиях военного положения и обстрелов мирной инфраструктуры и населения со стороны соседнего государства.

Слушатели курсов из Донецкой Народной Республики

Модели бюджетной системы

Несмотря на некоторые успехи, характерными чертами всех без исключения муниципалитетов новых регионов является слабость доходной базы, основную долю которой составляют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и сбалансированность бюджетов. Поэтому напрашивается вывод о необходимости проведения работы по наращиванию собственных источников. Конечно, коллегам из новых регионов необходимо сделать скидку на малое количество плательщиков, отсутствие необходимой базы для расчета имущественных налогов. В субфедеральных бюджетах новых территорий нет доходов от уплаты земельного налога, налогов на имущество организаций и физических лиц, транспортного налога.

Еще одной особенностью новых регионов является сохранение и даже поддержка создания государственных и муниципальных унитарных предприятий, так как отсутствуют условия для создания нормальных конкурентных отношений и рыночных условий. На остальной территории страны они должны быть ликвидированы к 2025 году в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2019 года № 485‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственных и муниципальных предприятиях“» и постановлением Правительства РФ от 31 июля 2020 года № 1148 «О случаях создания унитарных предприятий для осуществления отдельных видов деятельности». Отсутствие системы программно-целевого планирования также является отличительной чертой новых регионов.

В целом для формирования здесь модели бюджетной системы на местном уровне можно рассмотреть несколько вариантов:

1) модель переходного периода, когда будут действовать положения Бюджетного кодекса и других законов РФ в ограниченном формате;

2) модель муниципальных образований города Москвы с урезанными правами и полномочиями;

3) модель муниципальных образований Московской области с полной передачей полномочий и прав на места.

Хочется отметить тот неоценимый вклад в экономическое развитие новых регионов, который вносят субъекты РФ, шефствующие над своими территориями. Надеемся, что эта работа будет продолжаться и мы все вместе поможем новым регионам решить их кадровые и другие проблемы. В условиях повышенной неопределенности в их экономическом развитии оказание им всесторонней помощи, в том числе в финансовой сфере, является насущной необходимостью.

^[1] Президентская программа РАНХиГС, которая реализуется в РФ с 1998 года в соответствии с указом Президента РФ от 23 июля 1997 года № 774 «О подготовке управленческих кадров для организаций народного хозяйства РФ» и постановлением Правительства РФ
от 13 февраля 2019 года № 142 «О подготовке управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации в 2018/19—2024/25 учебных годах».