В 2020 году Федеральное казначейство приступило к разработке и внедрению цифровой платформы контроля в финансово-бюджетной сфере. В настоящее время основные цели ее создания, обозначенные в том числе ведомственным проектом Минфина России «СМАРТ-контроль», достигнуты. Обеспечена возможность цифрового взаимодействия, созданы условия для систематизации и развития экспертно-аналитической деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля, внедрен рискориентированный подход. Для развития цифрового ресурса определены новые горизонты.
Эли Абубакарович Исаев, заместитель руководителя Федерального казначейства, доцент, заведующий кафедрой «Финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ
Актуальность цифровизации бизнес-процессов, в том числе в сфере государственного управления, за последнее десятилетие подтверждена многократно. Сопутствующие переводу в цифровую форму адаптивность и скорость взаимодействия участников бизнес-процессов дают возможность выстроить оптимальные цепочки коммуникаций. Перевод информации и данных в «цифру» позволяет создать процедуры ее быстрой обработки, а сами сведения за счет применения информационно-коммуникационных технологий сделать доступными практически из любой точки мира.
Отдельно необходимо отметить, что в последнее десятилетие эффективно решена задача по внедрению элементов подтверждения подлинности и авторства информации (электронная подпись), а также средств защиты информации и среды ее передачи. Важность цифрового подхода к организации взаимодействия стала особенно очевидна во время пандемии COVID-19, когда именно цифровая среда стала основным полем для коммуникации.
История создания цифровой платформы контроля в финансово-бюджетной сфере
Еще в 2019 году Федеральное казначейство поставило перед собой амбициозную задачу, а с 2020 года приступило к ее решению. Речь идет о цифровой платформе контроля в финансово-бюджетной сфере (о ней ранее уже публиковались обзорные статьи под моим авторством). Основные цели создания этой платформы — обеспечить эффективное внутриведомственное взаимодействие при организации и осуществлении контрольной деятельности, снизить контрольную нагрузку на бюджетную среду, внедрить в практику рискориентированный подход.
Инициативы Федерального казначейства по совершенствованию контроля в финансово-бюджетной сфере нашли поддержку Минфина России. Утвержденный министром финансов РФ А. Г. Силуановым 14 мая 2021 года ведомственный проект «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений» (далее — Ведомственный проект) предусматривает реализацию ряда ключевых новаций, создающих в том числе новые ориентиры для цифровизации контроля:
- внедрение превентивных методов контроля;
- развитие механизмов межведомственного взаимодействия;
- систематизация и развитие экспертно-аналитической деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля;
- изменение процессов коммуникации объектов контроля и органа контроля.
К 2022 году Федеральное казначейство уже разработало и внедрило основные элементы цифровой платформы контроля в финансово-бюджетной сфере на базе «Электронного бюджета». В составе ядра цифровой платформы контроля созданы:
- основные элементы учета жизненного цикла контрольного мероприятия, а также механизмы внутриведомственного взаимодействия при планировании контрольных мероприятий между структурными подразделениями центрального аппарата Федерального казначейства (ЦАФК), территориальными органами Федерального казначейства (ТОФК) и ФКУ «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» (ФКУ ЦОКР);
- цифровой двойник объекта контроля (паспорт объекта контроля), концентрирующий в себе данные из государственных информационных систем, а также иных информационных ресурсов. Цифровой двойник предоставляет ревизору в режиме одного окна информацию о потенциальном объекте контроля;
- модуль риск-анализа, позволяющий на основе предусмотренных федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля подходов произвести автоматизированную оценку и ранжирование потенциальных объектов контроля по рискоемкости для последующего использования полученных результатов при планировании и осуществлении контрольной деятельности.
С учетом практики применения цифровой платформы, а также стратегических направлений Ведомственного проекта сформулированы основные задачи совершенствования данной платформы:
- всеобъемлющий анализ бюджетной сферы за счет расширения объема, ретроспективы и состава показателей паспорта объекта контроля, совершенствование алгоритмов риск-оценки;
- обеспечение возможности обработки персональных данных, а также информации и документов, содержащих служебные сведения ограниченного распространения;
- оптимизация взаимодействия и снижение административной нагрузки, в том числе за счет более полного погружения внутриведомственных процессов Федерального казначейства в цифровую платформу контрольной деятельности;
- формирование механизмов межведомственного взаимодействия, а также коммуникаций с подконтрольной средой;
- создание цифровых инструментов, обеспечивающих применение новых превентивных методов внутреннего государственного финансового контроля, в том числе при осуществлении экспертно-аналитической деятельности.
Можно констатировать, что в целом с решением указанных задач контрольный блок Федерального казначейства успешно справляется. Доказательством этого является ряд интересных факторов, которые будут рассмотрены ниже.
Паспорт объекта контроля
Паспорт объекта контроля за прошедшие два года подвергся системным корректировкам. Были разработаны предметно-ориентированные представления (визуализации сведений) в зависимости от бюджетной роли объекта контроля и уровня бюджетной системы, а также сформирован реестр паспортов объектов контроля. Более чем в два раза был увеличен состав показателей паспортов, подключены новые источники информации, которые сейчас позволяют предоставлять информацию не только об участниках бюджетного процесса федерального уровня, но и о региональных ведомствах (получателях межбюджетных трансфертов) и учреждениях, а также о юридических лицах (получателях субсидий). Паспорт объекта контроля позволяет исключить необходимость многократных запросов данных, тем самым снизить объем запрашиваемой информации при проведении контрольных мероприятий.
Количество объектов контроля в реестре объектов контроля более 470 тыс.
Увеличение состава показателей паспортов объектов контроля в совокупности с расширением количества анализируемых потенциальных объектов контроля позволило усовершенствовать процессы риск-анализа. Сопутствующая доработка модуля риск-анализа выразилась в расширении наборов показателей по категориям «существенность» и «вероятность» по отдельным группам объектов контроля.
Охват риск-анализом участников бюджетной системы с 2022 по 2024 г. увеличился в 16 раз
Также регулярная актуализация состава и увеличение количества типизированных показателей в паспортах объектов контроля позволяют более объективно сравнивать разнородные группы объектов контроля. Итоги ранжирования объектов контроля теперь автоматически передаются в модуль внутреннего государственного финансового контроля подсистемы финансового контроля «Электронного бюджета» и являются основой при формировании предложений в план контрольных мероприятий на очередной календарный год. В целом созданный к 2024 году инструмент риск-оценки позволил концентрировать контрольные усилия на более рискоемких участках, за счет чего повышается как эффективность отдельных контрольных мероприятий, так и эффект от контрольной работы Федерального казначейства в целом. Отдельные аспекты контрольной работы Федерального казначейства сопряжены с оценкой конфиденциальной деятельности. В некоторых случаях результаты контроля относятся к информации, используемой в служебных целях с ограниченным распространением. В целях обеспечения полноты анализа совокупного объема информации решена задача учета такой информации на платформе контроля в финансово-бюджетной сфере. Обеспечена обработка персональных и конфиденциальных данных, а также данных и документов, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, в соответствии с требованиями ФСТЭК России и ФСБ России по обеспечению безопасности, выполнение которых подтверждено аттестатом соответствия требованиям по защите информации.
Для расширения механизма внутриведомственного взаимодействия в электронном виде проведена работа по интеграции в систему деятельности экспертного блока ФКУ ЦОКР. Теперь специалисты ФКУ ЦОКР задействованы в цифровых процедурах планирования контрольной деятельности и формирования отчетности. В целом практически завершен перевод в цифровое пространство внутриведомственных и иных нормативных (правовых) актов, регламентов и документов, обеспечивающих осуществление контроля в финансово-бюджетной сфере.
Межведомственное взаимодействие
Отдельно стоит отметить задачи по организации межведомственного взаимодействия. К концу 2024 года в модуле внутреннего государственного финансового контроля созданы личные кабинеты Минфина России и главных администраторов средств федерального бюджета (ГАСФБ). Через личные кабинеты можно осуществить следующие действия:
- получение предложений для формирования плана контрольных мероприятий и в целях проведения контрольных мероприятий;
- передача отчетности о деятельности органа внутреннего государственного финансового контроля, результатах контроля в финансово-бюджетной сфере;
- получение Минфином России докладов об итогах контрольных мероприятий, а ГАСФБ — копий представлений и предписаний, выпущенных в отношении подведомственной сети.
В перспективе планируется создание личных кабинетов правоохранительных и силовых (надзорных) ведомств, с которыми Федеральное казначейство обменивается информацией в рамках внутреннего государственного финансового контроля. Также запланировано создание личного кабинета объекта контроля для обеспечения возможности взаимодействия: направления объекту контроля запросов и уведомлений, получения информации и документов от него посредством цифрового взаимодействия.
Реализация аналитических полномочий
Значительных успехов в интеграции внешних пользователей в систему цифровой платформы контроля удалось достичь буквально за несколько месяцев за счет внедрения модуля аналитических полномочий. Создание этого модуля как элемента автоматизации деятельности Федерального казначейства, осуществляемой в соответствии с пунктами 3, 4 статьи 157 Бюджетного кодекса, по анализу осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита, а также по анализу исполнения бюджетных полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля тоже предусмотрено Ведомственным проектом.
Для реализации уникальных аналитических полномочий Федеральным казначейством осуществляется масштабное взаимодействие с порядка 35 тысячами участников бюджетного процесса. Результат такого взаимодействия — большой объем данных, обработка которого требовала значительных временных и трудовых ресурсов всех участников этого процесса. Решением этой проблемы как раз и стал созданный в 2023 году модуль аналитических полномочий, который позволил охватить весь цикл аналитических мероприятий и тем самым обеспечить цифровое взаимодействие с объектами контроля и оценку их деятельности. Модуль был оперативно запущен для внедрения в работу ЦАФК и ТОФК с октября 2023 года, а уже в январе 2024 года к нему были подключены объекты анализа во всей стране.
Тем самым цифровая система взаимодействия между участниками бюджетного процесса позволила кратно увеличить охват объектов анализа — до 100% (в предыдущие периоды охват составлял порядка 6%). Оптимизация ресурсов на организацию коммуникаций с анализируемой средой, сбор и консолидацию информации позволяет уделять больше внимания не административным процессам, а содержательной части деятельности объектов анализа. Кроме того, аналитические инструменты позволяющие оперативно обрабатывать информацию, также используются для формирования итоговых годовых аналитических отчетов. Появившаяся вследствие автоматизации возможность перехода от комплаенс-анализа к оценке качества деятельности объектов анализа позволяет выявлять закономерности и тенденции на всех уровнях бюджетной системы. Это создает условия для повышения эффективности контрольной деятельности и внутреннего финансового аудита, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств.
Новые методы контроля
Новым витком развития контрольных полномочий Федерального казначейства является внедрение новых превентивных методов контроля в рамках экспертно-аналитической деятельности.
Разработанные в ходе исполнения Ведомственного проекта правовые подходы к осуществлению новых методов контроля включены в законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс №
Так, метод наблюдения предполагает постоянную оценку цифрового двойника объекта контроля без вмешательства в его деятельность. При этом в случае возникновения признаков (рисков) нарушений информация в виде предостережения будет оперативно направлена реальному объекту контроля, что позволит ему скорректировать негативные проявления на ранней стадии либо предотвратить их.
При проведении контрольного мониторинга, наоборот, обеспечивается тесный контакт контролера и объекта контроля в цифровом виде. Такое взаимодействие возможно при высокой цифровой зрелости объекта контроля, его готовности следовать мотивированному мнению контролеров и добровольно раскрывать данные, что позволяет объекту контроля формировать доверительные, партнерские отношения с контролером.
Для обеспечения возможности анализа и наблюдения уже началась доработка цифровой платформы контроля. Первые результаты планируется увидеть уже в 2025 году. В настоящее время реализуется два пилотных проекта по контрольному мониторингу, что позволит уточнить потребности контролера и подконтрольной среды в функционале платформы, а также сформировать необходимые требования к опциям и обеспечить их ввод в эксплуатацию к 2027 году.
Итоги и перспективы
Разработанные к концу 2024 года цифровые инструменты с учетом проводимого риск-анализа объектов контроля уже позволили увеличить количество эффективных контрольных мероприятий (плановых и внеплановых) на 27%. В результате перевода процессов получения и обработки информации и документов (в том числе содержащих служебные сведения ограниченного распространения) в электронный вид сократились затраты на формирование регламентированной отчетности, улучшилось взаимодействие участников бюджетного процесса в ходе контрольной и аналитической деятельности — коммуникацией объединены около 50 тысяч пользователей модулей внутреннего государственного финансового контроля и аналитических полномочий.
Дальнейшее развитие цифровой платформы контроля в том числе обеспечит более глубокую интеграцию и унификацию контрольных процедур на федеральном и региональном уровнях. В итоге данная платформа позволит сформировать цифровую площадку контрольной и аналитической деятельности, использование которой обеспечит взаимодействие и координацию работы финансовых органов, органов внутреннего государственного финансового контроля, главных администраторов бюджетных средств, правоохранительных и иных надзорных органов, создавая тем самым комфортное пространство для совместной работы.
