Современные реалии, характеризующиеся ростом числа и масштаба чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, требуют от органов государственной власти и местного самоуправления постоянного совершенствования механизмов реагирования. Особое значение в этих условиях приобретает вопрос бюджетного обеспечения мероприятий по ликвидации последствий ЧС. Анализ опыта муниципальных образований, столкнувшихся с масштабными бедствиями, позволяет выявить узкие места в бюджетном процессе и разработать рекомендации по повышению эффективности реагирования на подобные ситуации.
Сергей Александрович Салмин, глава города Оренбурга
Беда — одна на всех
В 2024 году город Оренбург столкнулся с беспрецедентным по своим масштабам паводком. Это стало серьезным испытанием в первую очередь для городских служб и бюджетной системы.
Паводок начался 4 апреля, уровень воды в реке Урал тогда поднялся до 6,87 метра, что послужило причиной для введения режима чрезвычайной ситуации, на тот момент — регионального уровня. 7 апреля уровень воды составил уже 8,64 метра, и это притом что с 9,3 метра уровень воды определен как опасный. Как следствие — введение режима чрезвычайной ситуации федерального уровня. Пик паводка пришелся на 13 апреля — 11,87 метра. Это исторический максимум за все время наблюдения за уровнем реки Урал.
Паводок привел к затоплению более 11,4 тысячи домовладений, 147 многоквартирных домов и более 19 тысяч приусадебных участков. Повреждения получили 283 километра дорог, в том числе 167 километров городских дорог и 116 километров дорог садовых некоммерческих товариществ (СНТ). Также пострадали объекты социальной сферы: спортивная школа, две общеобразовательные школы, четыре детских сада и семь загородных детских оздоровительных лагерей.
С началом чрезвычайной ситуации муниципалитет столкнулся с рядом серьезных проблем, требующих оперативного решения. В первую очередь выявилось несовершенство законодательной базы, регулирующей порядок действий и бюджетного обеспечения мероприятий в условиях ЧС. Экстренно потребовалось вносить изменения в действующие нормативные акты и приступить к разработке новых.
Кроме того, возникли серьезные логистические проблемы, связанные с необходимостью срочной эвакуации населения из подтопленных территорий и размещения пострадавших. Муниципалитет должен был оперативно развернуть пункты временного и длительного размещения, обеспечить их функционирование и предоставить пострадавшим необходимую помощь. Возник вопрос о мерах поддержки населения, пострадавшего от паводка, и о финансировании работ по ликвидации последствий стихийного бедствия.
Учитывая, что на тот момент действовал режим чрезвычайной ситуации федерального уровня, активно включились представители федеральных органов власти, другие регионы, организации, предприниматели, добровольческие организации и движения.
Для решения проблем, возникших в условиях масштабной ЧС, муниципалитет мобилизовал все доступные ресурсы и принял ряд управленческих решений. Для пострадавших от паводка было развернуто шесть пунктов временного размещения, включая один пункт для участников ликвидации ЧС, прибывших из других регионов. Эти пункты круглосуточно принимали пострадавших, обеспечивая их всем необходимым. Для людей, потерявших жилье и нуждающихся в длительном размещении, были организованы семь пунктов длительного размещения.
Важно отметить, что полномочия по финансированию мероприятий, связанных с размещением и организацией питания участников ликвидации ЧС, не были четко определены нормативными актами. Это создавало дополнительные трудности, так как бюджетным процессом данные вопросы не были урегулированы.
Финансовая помощь
Рисунок 1. Меры социальной поддержки пострадавшего населенияДля оценки утраты имущества первой необходимости была сформирована муниципальная комиссия. В ее составе создана 51 рабочая группа, в которой работали специалисты структурных подразделений администрации города Оренбурга и муниципальных учреждений. Перед комиссией стояли масштабные задачи, которые требовали оперативного и слаженного выполнения, несмотря на сложные погодные условия и сжатые сроки. Благодаря совместным усилиям и при поддержке всех уровней власти были реализованы меры социальной поддержки, направленные на помощь пострадавшему населению (рисунок 1).
Рисунок 2. Выплаты при повреждении или утрате жилья
Рисунок 3. Меры поддержки пострадавших предпринимателейОтдельно был разработан комплекс мер для помощи населению в восстановлении утраченного или поврежденного жилья (рисунок 2). Меры финансовой поддержки были оказаны не только гражданам, но и предпринимателям, попавшим в зону подтопления. Для этого был разработан комплекс мер, направленный на восстановление предпринимательской деятельности (рисунок 3). Муниципалитет не остался в стороне. В качестве дополнительной меры финансовой помощи Оренбургский городской совет утвердил налоговые льготы по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу для граждан и субъектов предпринимательства, пострадавших от паводка.
В общей сложности в Оренбургской области в 2024 году пострадавшим от паводка гражданам и бизнесу в целом было перечислено более 34 миллиардов рублей. Большая часть — за счет средств федерального бюджета — около 26 миллиардов рублей.
Проблемы бюджетного процесса
В условиях чрезвычайной ситуации особо остро высветились проблемы и в бюджетном процессе.
Рисунок 4. Расходы бюджетов на ликвидацию последствий паводкаВо-первых, это отсутствие четких полномочий по финансированию определенных видов мероприятий (например, размещение и питание участников ликвидации ЧС), что потребовало оперативной корректировки бюджетных планов. Во-вторых, возникла необходимость в поиске дополнительных источников финансирования, в том числе был задействован резервный фонд муниципального бюджета. Тут, конечно, хочется отметить помощь из вышестоящих бюджетов. В экстренном порядке на ликвидацию последствий паводка за счет всех бюджетов было направлено более 3,7 миллиарда рублей (рисунок 4).
Эти цифры наглядно демонстрируют масштабы финансовых ресурсов, которые были мобилизованы, и подтверждают необходимость оперативного и эффективного бюджетного планирования в условиях ЧС.
В-третьих, в условиях ограниченных ресурсов и срочности проводимых мероприятий возникли вопросы об эффективности использования бюджетных средств.
С учетом всего вышесказанного мы выделили ряд основных проблем, которые еще предстоит решить:
1. Недостаточность нормативного обеспечения расходов на размещение и питание. Так, для пунктов временного размещения установлена норма питания на уровне 415 рублей в сутки. Соблюдая действующие нормы расходов на временное размещение и питание эвакуированных граждан, муниципалитет столкнулся с невозможностью в полной мере обеспечить выполнение этих норм, учитывая рыночную стоимость оказанных услуг. Фактические расходы на питание при соблюдении всех норм и с учетом текущих цен на продукты оказались значительно выше и составили 750 рублей в сутки.
2. Определение статуса и механизмов реализации пунктов длительного пребывания (ПДП). Порядок функционирования ПДП нормативно не урегулирован. Все решения по организации и обеспечению работы ПДП муниципалитет принимал самостоятельно, исходя из сложившейся ситуации и имеющихся ресурсов.
В результате вся нагрузка по организации и финансированию ПДП легла на муниципалитет. Финансирование осуществлялось исключительно за счет средств местного бюджета при отсутствии четких механизмов компенсации или федеральной поддержки. Затраты включали не только размещение и питание пострадавших граждан, но и обеспечение их коммунальными услугами, средствами гигиены, а также, при необходимости, медицинскую помощь. Ограниченные возможности местного бюджета потребовали перераспределения средств и могли негативно сказаться на других городских программах, что подчеркивает необходимость создания четких нормативно-правовых механизмов для организации и финансирования ПДП в условиях ЧС.
3. Отсутствие нормативного регулирования деятельности комиссии по оценке ущерба, работавшей в условиях ЧС. Сотрудники осуществляли обход подтопленных территорий, в том числе в неблагополучных районах города, без какой-либо поддержки, средств обеспечения безопасности, страхования жизни и здоровья.
4. Отсутствие механизмов возмещения расходов на капитальный ремонт муниципальных жилых помещений и социальных объектов. Чтобы восстановить функциональность объектов, принадлежащих муниципалитету, необходимо возмещение затрат на их ремонт.
Возмещение затрат муниципалитета на вывоз мусора с подтопленных территорий — еще одна из важнейших проблем, требующая детальной проработки и нормативного урегулирования. На сегодняшний день жители домов, находящихся в зоне подтопления, продолжают складировать мусор в огромном количестве не только на площадках ТКО, но и в непредусмотренных для этих целей местах. В настоящее время данная проблема остается актуальной и отвлекает значительные средства из бюджета города.
Уроки Оренбурга
Глава Оренбуржья анонсировал меры для поддержки бизнеса, пострадавшего от паводкаОпыт Оренбурга по ликвидации масштабного паводка 2024 года позволил выявить ряд важных проблем и извлечь уроки, которые могут быть полезны для других муниципальных образований.
Необходимость совершенствования законодательной базы. Законодательство должно предусматривать четкие полномочия органов местного самоуправления по бюджетному обеспечению мероприятий в условиях ЧС, а также порядок выделения и использования бюджетных средств.
Создание резервных финансовых фондов, которые могут быть оперативно использованы в случае чрезвычайной ситуации, — необходимое условие для обеспечения бюджетной устойчивости муниципалитета.
Планирование действий и создание алгоритмов действий в условиях ЧС, в которых четко прописаны функции и обязанности всех структур и служб, а также порядок выделения и использования бюджетных ресурсов.
Межведомственное и межмуниципальное взаимодействие всех органов и структур, а также координация действий с другими муниципальными образованиями и региональными властями.
Оперативная коммуникация с населением — своевременное информирование населения о ЧС, принимаемых мерах и порядке оказания помощи.
Работа Оренбурга по бюджетному реагированию в условиях масштабного паводка 2024 года показала, что муниципалитеты должны быть готовы к подобным ситуациям и иметь на этот случай четкий план действий. Для повышения эффективности реагирования на ЧС необходимо совершенствовать законодательную базу, создавать резервные фонды, разрабатывать четкие алгоритмы действий, налаживать межведомственное взаимодействие и обеспечивать оперативную коммуникацию с населением. Именно этот комплекс мер позволит повысить бюджетную устойчивость муниципальных образований и обеспечить более эффективное преодоление последствий ЧС.
Мы одна команда
Беспрецедентный по своим масштабам паводок вызвал волну солидарности и поддержки со стороны самых разных сил. Неоценимую помощь оказали представители федеральной власти: в первые дни ликвидации последствий паводка Оренбург посетили министры Российской Федерации, которые лично контролировали ход спасательных работ и координировали усилия федеральных ведомств по оказанию помощи пострадавшим. Эти визиты свидетельствовали о высоком уровне внимания федерального центра к проблемам Оренбурга и способствовали оперативному принятию решений.
Депутаты Законодательного собрания Оренбургской области и Оренбургского городского совета активно включились в работу по ликвидации последствий ЧС, проводили встречи с пострадавшими, оказывали консультационную и гуманитарную помощь, участвовали в разработке региональных и муниципальных мер поддержки.
Многие предприятия и предприниматели Оренбурга, других регионов проявили высокую социальную ответственность, предоставляя гуманитарную помощь, технику, транспорт и другие ресурсы для нужд спасательных служб и пострадавших. Это способствовало оперативной доставке продуктов питания, воды, одежды и предметов первой необходимости в пострадавшие районы.
Огромную роль в преодолении последствий паводка сыграли волонтеры и добровольцы, которые работали круглосуточно, помогая эвакуировать людей, разгружать гуманитарную помощь, организовывать пункты временного размещения, разбирать завалы и восстанавливать инфраструктуру. Их самоотверженный труд стал примером мужества и сострадания.
Эта консолидированная помощь стала свидетельством того, что в условиях чрезвычайной ситуации общество способно мобилизоваться и объединить усилия ради общей цели — оказания помощи пострадавшим и восстановления города. Благодаря этой широкой поддержке удалось оперативно организовать спасательные работы, обеспечить людей всем необходимым и начать восстановление городской инфраструктуры.
