Устойчивость бюджетов субъектов РФ

Леонид ПИКМАН, заместитель директора Департамента развития межбюджетных отношений Министерства регионального развития России

В понятие устойчивости закладывается такое состояние бюджета, при котором обеспечиваются нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансирования предусмотренных в бюджете расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга. Устойчивость бюджета позволяет судить о прочности финансовой основы деятельности субъекта власти.

Финансовое состояние регионов весьма различно по своим характеристикам. Регулярно проводимый мониторинг исполнения бюджетов субъектов РФ показывает, что и по темпам роста собственных доходов, по действующим и принимаемым расход­ным обязательствам, получаемой из федерального бюджета финансовой помощи и другим показателям регионы делятся на несколько групп. Невозможно четко разделить субъекты по признаку финансовой устойчивости региональной финансово-бюджетной системы. Но можно попытаться составить качественную характеристику потенциальной устойчивости бюджетов субъектов РФ в условиях, когда в результате изменения социально-экономической ситуации возможно изменение собираемости бюджето­образующих налогов — налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц.

Как показывает анализ, субъекты РФ, принимая бюджеты на очередной финансовый год, в большинстве случаев планируют дефицит. Это вызвано желанием исполнить действующие расходные обязательства и принять новые, не обеспеченные доходными источниками. Источником покрытия планового дефицита бюджета в основном служат привлеченные средства в виде бюджетных кредитов и кредитов коммерческих банков, используется и такой инструмент, как эмиссии региональных и муниципальных ценных бумаг. Значительная доля дефицитов бюджетов субъектов РФ покрывается остатками средств на счетах Федерального казначейства на 1 января бюджетного года.

В 2006 и 2007 гг. почти все субъекты приняли бюджеты с дефицитом. Статья 92 Бюджетного кодекса РФ ограничивает предельный размер дефицита 15% от утвержденного общего объема доходов бюджета субъектов РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Дефицит местного бюджета не должен превышать 10% от утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Можно назвать для примера 10 регионов, которые в 2007 г. максимально использовали свое право запланировать дефицит: это Белгородская, Оренбургская, Псковская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Ульяновская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Удмуртская Республика и город Санкт-Петербург. По итогам исполнения финансового года из 10 названных субъектов с дефицитом вышли только пять.

В 2008 г., на завершающем этапе бюджетной реформы, при принятии трехлетнего бюджета большинство регионов основное внимание уделили сбалансированности своих бюджетов. При неформальном подходе к планируемым бюджетным назначениям как финансового органа, так и главных распорядителей бюджетных средств на три года учитывались расходные обязательства, регулярно не исполняемые на протяжении последних лет. Результатом стали остатки на счетах по учету бюджетных средств и профицитный бюджет, обусловленный не столько перевыполнением плана по доходам, сколько невыполнением плана по расходам (речь идет об уточненных планах в течение года).

За 2006 г. исполнили бюджеты с профицитом 54 субъекта РФ, за 2007 г. — 50. Причем все субъекты РФ, завершившие год с дефицитными бюджетами, перевыполнили первоначальный план по доходам — впрочем, как и те, что завершили год с превышением доходов над расходами. Однако есть и несколько исключений: Республика Дагестан, Магаданская область, Агинский Бурятский автономный округ.

Перевыполнение плана по доходам при их неполном использовании до конца года служит дополнительным источником покрытия дефицита бюджета на будущий год или дополнительным доходным источником при профицитном бюджете. Однако основным источником является привлечение средств в виде кредитов и выпуска ценных бумаг. Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга в 2006 г. составили 30,2 млрд руб., в 2007 г. — 32,1 млрд, что составляет 0,8 и 0,7% расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ соответственно. Возникает вопрос о необходимости внесения регулярных изменений в плановые показатели доходов при сохранении дефицита. При этом в результате использования платного источника его покрытия отвлекаются бюджетные средства, которые могли бы использоваться на текущие расходы или служить резервом в случае кассовых разрывов при исполнении бюджетов.

В качестве примера можно назвать Московскую область, где в результате исполнения бюджета на 2007 г. фактический дефицит составил 21,4 млрд руб., причем уточненный план по доходам перевыполнен на 31,6 млрд. В Ханты-Мансийском автономном округе дефицит был равен 10 млрд руб. при перевыполнении плана по доходам на 22,5 млрд, в Самарской области эти показатели достигли 4,4 млрд и 10,1 млрд соответственно, в Иркутской области — 3,3 млрд и 14,5 млрд. Аналогичная ситуация наблюдается еще в 30 субъектах РФ. Общий дефицит бюджетов этих регионов составил 87,7 млрд руб., а общее перевыполнение плана по доходам — 286,6 млрд.

Необходимо обратить внимание и на такой показатель, как финансовая помощь из федерального бюджета. В 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в доходах (без учета субвенций) консолидированных бюджетов составила 12,9%, в 2006 г. — 15,3%. Однако как показатель устойчивости ее следует рассматривать с позиции каждого субъекта РФ, поскольку существуют регионы, где доля межбюджетных трансфертов составляет более 60%. Таких субъектов 10: Чеченская Республика (92,2%), Корякский автономный округ (87,0%), Республика Ингушетия (88,7%), Республика Тыва (76,4%), Республика Дагестан (75,9%), Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (71,5%), Чукотский автономный округ (70,6%), Республика Алтай (69,0%), Республика Адыгея (61,1%), Карачаево-Черкесская Республика (63,9%).

Менее 5% безвозмездная помощь занимает в Ненецком автономном округе (4,3%), Вологодской области (4,3%), Свердловской области (4,0%), Санкт-Петербурге (3,5%), Тюменской области (1,8%), Ямало-Ненецком автономном округе (0,8%), Ханты-Мансийском автономном округе (0,6%). На долю получателей дотации из федерального бюджета в 2007 г. приходилось около 53% от общих доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. На долю субъектов РФ, не получающих указанные дотации, приходится соответственно 47% от общих доходов.

Нельзя не упомянуть о дотационности бюджетов муниципальных образований. За показателями дотационности консолидированных бюджетов регионов не всегда видна проблема финансовой самостоятельности местных бюджетов. И если в городских округах доля безвозмездных поступлений в 2007 г. составляла 44,7%, то в муниципальных районах и сельских поселениях собственные доходы были значительно меньше финансовой помощи, оказываемой из бюджета субъекта: доля межбюджетных трансфертов равнялась 70,8 и 67,3% соответственно. Таким образом, к оценке устойчивости местных бюджетов необходимо подходить дифференцированно.

Только в городских округах Волгоградской и Воронежской областей, Еврейской автономной области межбюджетные трансферты занимают менее 25% доходов. В муниципальных же районах и сельских поселениях доля финансовой помощи во всех случаях превышает половину доходов местных бюджетов, а в ряде случаев достигает 90%. Субъекты РФ кроме перераспределения финансовой помощи, получаемой из федерального бюджета, дополнительно направляют из своего бюджета на выплату дотаций и субсидий бюджетам муниципальных образований более 10% от общих расходов. В 2006 г. эта сумма составила около 320 млрд руб., а в 2007 г. — порядка 380 млрд.

Таким образом, консолидированный бюджет субъекта РФ неоднороден по показателям дотационности и сбалансированности; как следствие, однозначно определить, насколько устойчива налоговая и неналоговая база региона к кассовым разрывам, вызванным объективными экономическими процессами, невозможно. Например, в 2007 г. в регионах-донорах, не получающих из федерального бюджета дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности, доля безвозмездных поступлений в бюджетах муниципальных образований составляла от 40 до 64%: в Республике Татарстан — 60,3%, в Ленинградской области, Ханты-Ман­сийском и Ямало-Ненецком автономных округах — по 60,5%, в Астраханской области — 62,9%, в Челябинской области — 63,7% — при среднем показателе по России, равном 57,3%.

Еще одним показателем для оценки устойчивости служит наличие росроченной кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ. Уровень ее с каждым годом уменьшается, но пока остается достаточно большим, что не позволяет игнорировать данный факт. На 1 января 2008 г. просроченная кредиторская задолженность составляла 41,6 млрд руб. Ее значение превышает расходы консолидированных бюджетов на обслуживание государственного и муниципального долга.

За последние четыре года темпы прироста доходов бюджетов достигли 25%. Доходная часть консолидированных бюджетов регионов в 2007 г. более чем в 2 раза превысила объем доходов 2004 г. Это позволило регионам справляться с действующими расход­ными обязательствами и принимать на себя новые. Принимаемые расход­ные обязательства не всегда включали в себя текущие расходы, связанные с ростом заработной платы, увеличением размера субсидий населению, коммунальных расходов, а также расходы капитального характера — капитальное строительство, капитальный ремонт, инвестиции в уставный капитал государственных и муниципальных унитарных предприятий и акционерных обществ.

Как отразится на исполнении принятых обязательств возможное снижение доходной части бюджета? По оценке Департамента развития межбюджетных отношений Министерства регионального развития, только на завершение строительства объектов социальной и инженерной инфраструктуры, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, необходимо более 300 млрд руб. Получение из федерального бюджета субсидий на софинансирование объектов капитального строительства, находящихся в собственности субъектов РФ и местного само­управления, осуществляемое в рамках 21 федеральной целевой программы, также требует участия региональных и местных бюджетов.

Устойчивость бюджета в современных условиях имеет огромное значение. Нужно правильно оценить финансово-экономическое (в том числе бюджетное) положение конкретных территориальных образований и на этой основе выстроить обоснованную бюджетную политику. Анализ устойчивости бюджета позволяет инвесторам реально оценить риск вложения капитала в те или иные территориальные образования.

Думается, что запас прочности консолидированных бюджетов субъектов РФ, созданный несколькими годами стабильного роста налоговой базы, достаточен. Но для финансирования действующих обязательств с учетом бюджетирования, ориентированного на результат, нужна уверенность в стабильном исполнении доходной части бюджета. При правильной оценке доходов и расходов трехлетних бюджетов, которые в настоящее время утверждаются законодательными и представительными органами власти на 2009–2011 гг., и наличии резервов, созданных для кассового разрыва при исполнении бюджетов, можно рассчитывать на социальную и экономическую стабильность в регионах.