Субсидии регионам: планирование и мониторинг использования

Сергей ЛАГОШИН, референт Департамента развития межбюджетных отношений Министерства регионального развития РФ

Система межбюджетных отношений в Российской Федерации характеризуется заметными отклонениями в уровне обеспеченности регионов собственными бюджетными ресурсами. Возможности региональных и местных властей самостоятельно осуществлять масштабные инвестиции в системообразующие объекты инфраструктуры в большинстве субъектов РФ ограничены. В таких условиях мобилизация усилий региональных и местных властей в направлении повышения качества финансового менеджмента1 органов исполнительной власти и бюджетной дисциплины, с одной стороны, и привлечение источников финансирования программ и проектов, с другой, приобретают ключевое значение в вопросе модернизации, улучшения качества жизни граждан и социально-экономического развития.
Методологическая, практическая и правовая база, обеспечивающая полномасштабную реализацию административной реформы, технологий бюджетирования, продолжает формироваться, но не находит широкого применения в практике органов исполнительной власти всех уровней. Существующие механизмы распределения бюджетных ассигнований редко опираются на объективные, коллегиально сформулированные стратегические региональные и муниципальные приоритеты, что зачастую приводит к нерезультативным и неэффективным расходам, росту задолженности, и, как следствие, замедлению темпов роста социально-экономического развития. Так, по оценке Минрегиона России, по состоянию на 1 января 2009 г. в Российской Федерации количество крупных объектов незавершенного строительства, не обеспеченных источниками финансирования, составляет 738 единиц на общую сумму 334 976 260,0 тыс. руб. Причем структура объектов незавершенного строительства с максимальной стоимостью отражает приоритетную потребность в инвестициях, характерную для всех субъектов РФ.
Поиск путей оптимизации сложной системы управления бюджетными доходами и расходами в условиях ограниченных финансовых возможностей региональных и местных бюджетов приобретает особое значение в свете событий, наблюдаемых на финансовых рынках и в экономике страны и мира, что Президент России отметил в последнем Послании Федеральному Собранию: «Весь этот период нам надо быть предельно собранными и с максимальным вниманием относиться как к эффективности нашей работы, так и к обоснованности новых планов и программ. Это касается и государства, и бизнеса, и каждого конкретного человека»2.
Предоставление субсидий в бюджеты субъектов РФ с 1 января 2009 г. будет осуществляться по новым правилам1, предполагающим повышение обусловленности, качественную оценку социально-экономических последствий в виде показателей эффективности, усиление контроля. Подобный механизм повышает самостоятельность регионов в выборе приоритетных мероприятий и ответственность за оправданность такого выбора. Система мониторинга расходования субсидий позволит оценить, насколько верны решения органов исполнительной и представительной власти при выборе приоритетных мероприятий, установить степень реалистичности запланированных показателей результатов и конечных эффектов использования публичных финансов. Причем эта оценка должна быть дана как федеральными органами власти, предоставляющими субсидию, так и субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Значимым критерием реалистичности достижения поставленных целей, регламентированных данным постановлением Правительства РФ, является выполнение и соблюдение некоторых рекомендаций, основанных на опыте эффективного государственного и муниципального финансового менеджмента. При подготовке планов мероприятий следует принимать во внимание логические соответствия в постановке целей и задач перед структурными подразделениями в каждом органе исполнительной власти, вовлеченном в процесс предоставления субсидий. Необходимо обеспечить системную организацию процесса планирования и мониторинга реализации новых мероприятий либо гармонизировать действующие региональные и муниципальные стратегии с учетом целей субсидий и методов их эффективного использования.
Достижение запланированных показателей эффективности мероприятий по преобразованиям в целевых группах возможно в рамках подготовки кратко- и среднесрочных программ или управленческих проектов модернизации каждой конкретной отрасли на региональном и муниципальном уровнях. Органы исполнительной власти, ответственные за управление соответствующими функциональными направлениями, должны реализовывать программы модернизации и развития на основе объективно сформулированной управленческой модели (рис. 2):
миссия (предназначение организации). Предполагает соответствие функционального предназначения органа исполнительной власти, обеспечивающего достижение запланированных показателей по мероприятиям, объекту (сфере) воздействия. (Например, департамент жилищного хозяйства не должен распределять ассигнования и финансировать поликлиники, школы и т.п.) Реализация программ или управленческих проектов должна соответствовать миссии органа власти в широком смысле;
ценности (приоритеты). Предполагают наличие регламентированных нормативно-правовым актом органа власти приоритетов в развитии тех или иных объектов внутри отрасли (что и почему первично, в каком направлении может последовать мультипликативный эффект, перечень приоритетных расходных обязательств, утвержденных нормативным актом);
видение (ожидаемое улучшенное качественное состояние) отрасли или сферы воздействия после реализации запланированных мероприятий;
внешние тенденции (состояние и динамика окружающих процессов). Анализ сильных, слабых сторон, возможностей и угроз (SWOT), оценка степени (веса) воздействия на сферу преобразования от реализации мероприятий за счет субсидии и иных, не зависящих от органа власти процессов, сценарирование, оценка рисков невыполнения (нерезультативного, неэффективного выполнения) запланированных мероприятий (ситуация на рынках, демография и т.п.);
стратегия (возможно наличие нескольких стратегий). Массив (последовательный план) целей, задач, тактик, специальных действий и вложений, направленных на ожидаемое улучшение качественного состояния объекта (сферы) воздействия;
мониторинг реализации мероприятий (подготовка системы мониторинга на основе номенклатуры показателей вложенных ресурсов, непосредственного результата, конечного эффекта).
Использование предложенной модели может быть полезно при формулировании целей и задач преобразований, при установлении соответствий между целями, результатами и эффектом. Также важно сформулировать, на каких этапах управления финансовыми ресурсами целесообразно осуществлять мониторинг показателей результата и конечного эффекта.
При подготовке системы показателей для организации оценки последствий предоставления субсидий целесообразно учитывать их свойства и предназначение (рис. 3). Мониторинг использования субсидий может быть организован на основе трех основных типов показателей:
1. Показатели вложенных ресурсов, применяемые для описания ресурсов, которыми располагает орган власти, предоставляющий субсидии, что отражается в бюджете или смете программы. Данный показатель не является в прямом смысле показателем результата, хотя традиционно обозначается как показатель результативности. Это самый простой и наиболее распространенный показатель, поскольку всегда можно определить, сколько ресурсов использует организация и как сформирован ее бюджет.
2. Показатели непосредственного результата деятельности, выражающиеся в виде произведенной продукции, оказанных услуг, трансакций и т.д. Возможны следующие варианты формулирования показателя непосредственного результата:
количественный показатель – объем товаров или услуг, произведенных агентством. Например, количество обслуженных клиентов, количество выполненных исследований, количество студентов, получивших образование, длина отремонтированного дорожного полотна.
показатель, выражающий непосредственный объем услуг или благ с определенным требованием к качеству. Например, количество учеников средних школ, окончивших выпускной класс со средним баллом не ниже «4»; длина дорожного полотна, отремонтированного до состояния, которое соответствует требованиям ГОСТ; количество преступлений, в ходе расследования которых найден преступник.
3. Показатель конечного эффекта – в отличие от непосредственных результатов деятельности, которые отражают фактический объем работ органа власти, результат воздействия данной деятельности на целевую группу (сферу), – понимается как изменение состояния управляемой подсистемы в результате управляющих воздействий. Соответственно количественный результат воздействия выражается в показателях конечного эффекта, который служит измеримым индикатором достижения поставленных целей.
Если для показателей непосредственного результата деятельности такой проблемы не существует в силу замкнутости показателя внутри организации (непосредственный выпуск, ресурсы, эффективность, стоимость единицы – все это показатели, формирующиеся в рамках организации и слабо зависящие от изменений внешней среды), то показатели конечного эффекта отражают изменение состояния целевой группы, на которое влия­ет несколько внешних факторов (помимо управляющих воздействий государственной или муниципальной структуры). Так, уровень заболеваемости может зависеть как от свое­временно проведенной профилактической работы, так и от климатических и экологических особенностей региона. Несмотря на некоторую специфичность и невозможность внешнего воздействия со стороны на некоторые факторы, проблема не является не решаемой в принципе; для уточнения реальной степени воздействия возможно применение эконометрических моделей, учитывающих внешние (макроэкономические, демографические, климатические и иные) данные. Более того, процесс уточнения степени влияния организаций на конечные показатели крайне быстро активизируется после неизбежного перехода к привязке данных показателей к размеру бюджетных ассигнований, кадровой политике, в том числе повышению квалификации кадров финансового менеджмента.
Модернизация принципов государственного и муниципального управления, применение инструментов стратегического планирования в органах исполнительной власти может не только существенно повысить результативность использования денежных средств, но и сделать более эффективным сам орган власти.
Механизмы распределения и предоставления межбюджетных трансфертов требуют методологического и практического совершенствования и развития. На федеральном уровне необходимо создание института лучшей практики для использования уже созданных эффективных механизмов межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях. Предстоит серьезная работа по повышению прозрачности и созданию транспарентной межрегиональной автоматизированной информационно-аналитической системы управления эффективностью бюджетных расходов.

Уважаемые коллеги! Дорогие друзья!
Сердечно поздравляю вас с новым 2009 годом!
Уходящий год был для финансовой системы годом огромной работы, годом больших и малых побед. Важно отдать должное всем финансовым работникам бюджетной системы: сотрудникам Минфина и Казначейства России, финансовых органов субъектов РФ и местного самоуправления.
Хотелось бы надеяться, что в будущем году произойдет много приятных и радостных событий, появятся новые надежды. Ведь каждый из нас старался своим трудом заложить фундамент для новых успехов.
Сегодня, когда от Нового года нас отделяют часы и минуты, хочу пожелать, чтобы наступающий 2009 год стал для вас временем добрых дел и счастливых встреч, принес новые достижения и открытия, был наполнен радостью и счастьем.
Искренне желаю вам и вашим близким крепкого здоровья, благополучия и добра!

Р. Е. АРТЮХИН,
руководитель Федерального казначейства