Система межбюджетных отношений в Российской Федерации характеризуется заметными отклонениями в уровне обеспеченности регионов собственными бюджетными ресурсами. Возможности региональных и местных властей самостоятельно осуществлять масштабные инвестиции в системообразующие объекты инфраструктуры в большинстве субъектов РФ ограничены. В таких условиях мобилизация усилий региональных и местных властей в направлении повышения качества финансового менеджмента1 органов исполнительной власти и бюджетной дисциплины, с одной стороны, и привлечение источников финансирования программ и проектов, с другой, приобретают ключевое значение в вопросе модернизации, улучшения качества жизни граждан и социально-экономического развития.
Поиск путей оптимизации сложной системы управления бюджетными доходами и расходами в условиях ограниченных финансовых возможностей региональных и местных бюджетов приобретает особое значение в свете событий, наблюдаемых на финансовых рынках и в экономике страны и мира, что Президент России отметил в последнем Послании Федеральному Собранию: «Весь этот период нам надо быть предельно собранными и с максимальным вниманием относиться как к эффективности нашей работы, так и к обоснованности новых планов и программ. Это касается и государства, и бизнеса, и каждого конкретного человека»2.
Предоставление субсидий в бюджеты субъектов РФ с 1 января 2009 г. будет осуществляться по новым правилам1, предполагающим повышение обусловленности, качественную оценку социально-экономических последствий в виде показателей эффективности, усиление контроля. Подобный механизм повышает самостоятельность регионов в выборе приоритетных мероприятий и ответственность за оправданность такого выбора. Система мониторинга расходования субсидий позволит оценить, насколько верны решения органов исполнительной и представительной власти при выборе приоритетных мероприятий, установить степень реалистичности запланированных показателей результатов и конечных эффектов использования публичных финансов. Причем эта оценка должна быть дана как федеральными органами власти, предоставляющими субсидию, так и субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Достижение запланированных показателей эффективности мероприятий по преобразованиям в целевых группах возможно в рамках подготовки кратко- и среднесрочных программ или управленческих проектов модернизации каждой конкретной отрасли на региональном и муниципальном уровнях. Органы исполнительной власти, ответственные за управление соответствующими функциональными направлениями, должны реализовывать программы модернизации и развития на основе объективно сформулированной управленческой модели (рис. 2):
миссия (предназначение организации). Предполагает соответствие функционального предназначения органа исполнительной власти, обеспечивающего достижение запланированных показателей по мероприятиям, объекту (сфере) воздействия. (Например, департамент жилищного хозяйства не должен распределять ассигнования и финансировать поликлиники, школы и т.п.) Реализация программ или управленческих проектов должна соответствовать миссии органа власти в широком смысле;
ценности (приоритеты). Предполагают наличие регламентированных нормативно-правовым актом органа власти приоритетов в развитии тех или иных объектов внутри отрасли (что и почему первично, в каком направлении может последовать мультипликативный эффект, перечень приоритетных расходных обязательств, утвержденных нормативным актом);
видение (ожидаемое улучшенное качественное состояние) отрасли или сферы воздействия после реализации запланированных мероприятий;
внешние тенденции (состояние и динамика окружающих процессов). Анализ сильных, слабых сторон, возможностей и угроз (SWOT), оценка степени (веса) воздействия на сферу преобразования от реализации мероприятий за счет субсидии и иных, не зависящих от органа власти процессов, сценарирование, оценка рисков невыполнения (нерезультативного, неэффективного выполнения) запланированных мероприятий (ситуация на рынках, демография и т.п.);
стратегия (возможно наличие нескольких стратегий). Массив (последовательный план) целей, задач, тактик, специальных действий и вложений, направленных на ожидаемое улучшение качественного состояния объекта (сферы) воздействия;
мониторинг реализации мероприятий (подготовка системы мониторинга на основе номенклатуры показателей вложенных ресурсов, непосредственного результата, конечного эффекта).
Использование предложенной модели может быть полезно при формулировании целей и задач преобразований, при установлении соответствий между целями, результатами и эффектом. Также важно сформулировать, на каких этапах управления финансовыми ресурсами целесообразно осуществлять мониторинг показателей результата и конечного эффекта.
1. Показатели вложенных ресурсов, применяемые для описания ресурсов, которыми располагает орган власти, предоставляющий субсидии, что отражается в бюджете или смете программы. Данный показатель не является в прямом смысле показателем результата, хотя традиционно обозначается как показатель результативности. Это самый простой и наиболее распространенный показатель, поскольку всегда можно определить, сколько ресурсов использует организация и как сформирован ее бюджет.
2. Показатели непосредственного результата деятельности, выражающиеся в виде произведенной продукции, оказанных услуг, трансакций и т.д. Возможны следующие варианты формулирования показателя непосредственного результата:
количественный показатель – объем товаров или услуг, произведенных агентством. Например, количество обслуженных клиентов, количество выполненных исследований, количество студентов, получивших образование, длина отремонтированного дорожного полотна.
показатель, выражающий непосредственный объем услуг или благ с определенным требованием к качеству. Например, количество учеников средних школ, окончивших выпускной класс со средним баллом не ниже «4»; длина дорожного полотна, отремонтированного до состояния, которое соответствует требованиям ГОСТ; количество преступлений, в ходе расследования которых найден преступник.
3. Показатель конечного эффекта – в отличие от непосредственных результатов деятельности, которые отражают фактический объем работ органа власти, результат воздействия данной деятельности на целевую группу (сферу), – понимается как изменение состояния управляемой подсистемы в результате управляющих воздействий. Соответственно количественный результат воздействия выражается в показателях конечного эффекта, который служит измеримым индикатором достижения поставленных целей.
Если для показателей непосредственного результата деятельности такой проблемы не существует в силу замкнутости показателя внутри организации (непосредственный выпуск, ресурсы, эффективность, стоимость единицы – все это показатели, формирующиеся в рамках организации и слабо зависящие от изменений внешней среды), то показатели конечного эффекта отражают изменение состояния целевой группы, на которое влияет несколько внешних факторов (помимо управляющих воздействий государственной или муниципальной структуры). Так, уровень заболеваемости может зависеть как от своевременно проведенной профилактической работы, так и от климатических и экологических особенностей региона. Несмотря на некоторую специфичность и невозможность внешнего воздействия со стороны на некоторые факторы, проблема не является не решаемой в принципе; для уточнения реальной степени воздействия возможно применение эконометрических моделей, учитывающих внешние (макроэкономические, демографические, климатические и иные) данные. Более того, процесс уточнения степени влияния организаций на конечные показатели крайне быстро активизируется после неизбежного перехода к привязке данных показателей к размеру бюджетных ассигнований, кадровой политике, в том числе повышению квалификации кадров финансового менеджмента.
Модернизация принципов государственного и муниципального управления, применение инструментов стратегического планирования в органах исполнительной власти может не только существенно повысить результативность использования денежных средств, но и сделать более эффективным сам орган власти.
Механизмы распределения и предоставления межбюджетных трансфертов требуют методологического и практического совершенствования и развития. На федеральном уровне необходимо создание института лучшей практики для использования уже созданных эффективных механизмов межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях. Предстоит серьезная работа по повышению прозрачности и созданию транспарентной межрегиональной автоматизированной информационно-аналитической системы управления эффективностью бюджетных расходов.
Уважаемые коллеги! Дорогие друзья!
Сердечно поздравляю вас с новым 2009 годом!
Уходящий год был для финансовой системы годом огромной работы, годом больших и малых побед. Важно отдать должное всем финансовым работникам бюджетной системы: сотрудникам Минфина и Казначейства России, финансовых органов субъектов РФ и местного самоуправления.
Хотелось бы надеяться, что в будущем году произойдет много приятных и радостных событий, появятся новые надежды. Ведь каждый из нас старался своим трудом заложить фундамент для новых успехов.
Сегодня, когда от Нового года нас отделяют часы и минуты, хочу пожелать, чтобы наступающий 2009 год стал для вас временем добрых дел и счастливых встреч, принес новые достижения и открытия, был наполнен радостью и счастьем.
Искренне желаю вам и вашим близким крепкого здоровья, благополучия и добра!
Р. Е. АРТЮХИН,
руководитель Федерального казначейства
