Актуальность проблемы существенного отставания уровня обеспеченности застраиваемых территорий инфраструктурой различных видов трудно переоценить. Наиболее остро это проявляется в субъектах РФ с наиболее интенсивными градостроительными процессами и значительными объемами жилищного строительства. В настоящей статье обобщены выводы судов различных инстанций по вопросам инфраструктурной обеспеченности городов России.
Александр Анатольевич Сидоркин, ведущий юрисконсульт направления «Рынок недвижимости» Фонда «Институт экономики города»
Фонд «Институт экономики города» сделал обзор судебной практики по вопросам обеспечения территории объектами социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры при реализации проектов жилищного строительства в городах России. Материал подготовлен автором на основе данного обзора. Полностью с работой можно познакомиться по ссылке: https://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/obzor_sudebnoi_praktiki_po_voprosam_obespecheniya_territorii_infrastrukturoi.pdf
В связи с отсутствием на федеральном уровне единого правового регулирования участия застройщиков в обеспечении застраиваемых территорий инфраструктурой[1] в субъектах РФ и муниципальных образованиях складываются свои собственные практики возложения на застройщиков «инфраструктурных» обязанностей. Они могут предусматривать заключение с застройщиками специальных договоров (соглашений) и (или) использование существующих административных процедур (выдача (отмена) разрешения на строительство, приостановление его действия). Указанные практики и соответствующие правовые акты нередко становятся предметом судебных споров. Рассмотрим последовательно различные группы таких споров и правовые позиции судов. В рамках данного материала мы осветим возложение на застройщиков «инфраструктурных» обязанностей без заключения с ними специальных договоров (соглашений) с проверкой исполнения таких обязанностей в рамках административных процедур.
При выдаче разрешения
Проверка обеспеченности инфраструктурой при выдаче разрешения на строительство
В различных субъектах РФ сложилась практика принятия решений об отказе в выдаче разрешений на строительство по причине необеспеченности территории объектами инфраструктуры (в первую очередь социальной). Ссылаются при этом на правила землепользования и застройки (далее — ПЗЗ), проекты планировки территории (далее — ППТ), нормативы градостроительного проектирования (далее — НГП), которыми установлены требования по обеспеченности территорий объектами инфраструктуры.
Рассмотрим различные способы обоснования «инфраструктурных» обязанностей.
1. Обоснование «инфраструктурных» обязанностей через ПЗЗ. Пример данного подхода можно обнаружить в Санкт-Петербурге. Так, с 2016 года в ПЗЗ Санкт-Петербурга[2] предусмотрена норма, ограничивающая возможность строительства жилых домов, не обеспеченных объектами социальной инфраструктуры. Данная норма помещена в приложение № 7 к ПЗЗ, посвященное градостроительным регламентам, однако не в раздел 2 данного приложения, где приведены собственно градостроительные регламенты отдельных территориальных зон, а в раздел 1 «Общие положения», относящийся ко всем территориальным зонам и (или) к группам территориальных зон. А именно в подраздел 1.2 раздела 1 приложения № 7 к ПЗЗ «Общие требования к видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства». Согласно этой норме возможность обеспечения объектами обслуживания жилой застройки должна быть документально подтверждена (например, документацией по планировке территории, предусматривающей создание таких объектов).
В одном из судебных споров истец, ранее получивший отказ в выдаче разрешения на строительство, оспаривал указанные нормы ПЗЗ Санкт-Петербурга и ставил вопрос о допустимости включения этих норм в приложение к ПЗЗ, посвященное градостроительным регламентам, с учетом части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ, определяющей их состав. Суды отклонили доводы истца со ссылкой на пункт 6 части 3 статьи 30 ГрК РФ[3], согласно ему перечень положений, включаемых в ПЗЗ, является открытым, признав правомерность включения в ПЗЗ Санкт-Петербурга оспариваемых положений в качестве общих положений ПЗЗ, а не градостроительного регламента. И, следовательно, включения «инфраструктурных» требований как в градостроительный регламент, так и в общие положения ПЗЗ.
Такое закрепление «инфраструктурных» требований в отсутствие единого правового регулирования по данному вопросу целесообразно, поскольку ПЗЗ обязательны для утверждения и имеются практически во всех муниципальных образованиях страны. Включение указанных требований в градостроительный регламент позволяет отказывать в выдаче разрешения на строительство по причине формального несоответствия проекта градостроительному регламенту на основании частей 1, 11 и 13 статьи 51 ГрК РФ.
Вместе с тем использование данного способа требует тщательной юридической проработки, поскольку основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство может быть несоответствие проектной документации градостроительному регламенту, но не любым положениям ПЗЗ (части 1, 13 статьи 51 ГрК РФ). Применение рассмотренных позиций требует расширительного толкования частей 1, 11 и 13 статьи 51 ГрК РФ об учете градостроительных регламентов при выдаче разрешения на строительство. А именно при учете градостроительного регламента должен приниматься во внимание не только он сам, но и относящиеся к нему и определяющие условия его применения общие положения ПЗЗ.
На наш взгляд, во избежание рисков судебного оспаривания ПЗЗ и (или) решений об отказе в выдаче разрешения на строительство соответствующие «инфраструктурные» требования целесообразно формулировать именно в качестве составных частей градостроительного регламента, исходя из части 6 статьи 30 ГрК РФ. Например, они могут быть сформулированы как иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (перечень которых не закрыт в соответствии с частью 1.2 статьи 38 ГрК РФ) либо как условия предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования (пункт 2 части 1 статьи 37, статья 39 ГрК РФ).
2. Обоснование «инфраструктурных» обязанностей через ППТ. В ряде регионов имеются примеры отказа в выдаче разрешений на строительство по причине недостаточной обеспеченности территории объектами социальной инфраструктуры со ссылкой на ППТ, которые предусматривают сроки (в том числе очередность) ее строительства. При этом суды признают такие отказы законными.
Так, суды апелляционной[4] и первой кассационной[5] инстанций, а также Верховный суд РФ (далее — ВС РФ)[6], не согласившись с первоначальным решением суда, который поддержал застройщика[7], сочли обоснованным отказ мэрии Новосибирска в выдаче разрешения на строительство по причине необеспечения жилья объектами образования в сроки, установленные ППТ, указав на обязательность учета установленной ППТ очередности планируемого развития территории. Аналогичные правовые позиции формулируются судами и по иным делам в Новосибирской области[8], а также в других субъектах РФ, например в Краснодарском крае[9].
Механизм привязки «инфраструктурных» обязанностей застройщика и оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство в связи с необеспеченностью территории инфраструктурой к ППТ представляется, на наш взгляд, целесообразным. Вместе с тем он имеет очень ограниченную сферу применения, поскольку разработка ППТ не является обязательной (данный механизм неприменим в ситуации, при которой либо отсутствует утвержденный ППТ, либо в которой речь идет о случае строительства объекта, не требующего разработки документации по планировке территории[10]). Для полноценного применения ППТ в качестве документа, предъявляющего «инфраструктурные» требования к застройщикам, необходимо внести в законодательство изменения, предусматривающие обязательность наличия ППТ для любого строительства.
В связи с изложенным в ряде регионов формируется практика увязки «инфраструктурных» требований при выдаче разрешений на строительство «напрямую» с НГП, вне зависимости от наличия и содержания ППТ, что будет рассмотрено далее.
3. Обоснование «инфраструктурных» обязанностей «напрямую» через НГП
ГрК РФ предусматривает обязательность учета НГП именно для разработки градостроительной документации, в частности для ППТ[11], а не для подготовки проектной документации. Вместе с тем в некоторых регионах имеется судебная практика обоснования отказа в выдаче разрешения на строительство со ссылками на несоответствие проекта исключительно положениям НГП вне зависимости от его несоответствия требованиям ППТ. Поскольку несоответствие НГП, согласно статье 51 ГрК РФ, само по себе не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, встает вопрос о правовой квалификации НГП как документа, несоответствие которому позволяло бы отказывать в выдаче разрешения на строительство без необходимости ссылаться на ППТ и ПЗЗ.
В качестве способа такого обоснования на практике можно встретить квалификацию НГП как «ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством РФ». Это позволяет отказывать в выдаче разрешения на строительство на основании части 13 статьи 51 ГрК РФ из-за несоответствия проекта НГП. Например, такое обоснование было применено судом при рассмотрении дела об оспаривании отказа администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области в выдаче разрешения на строительство из-за несоответствия проекта требованиям к обеспеченности парковочными местами и объектами образования[12].
Данный подход в целом заслуживает положительной оценки, поскольку, применяя его, суды компенсируют отсутствие в ГрК РФ прямых норм, предъявляющих «инфраструктурные» требования к конкретному строительному проекту. Кроме того, компенсируют недостаток правового регулирования, связанный с тем, что применение НГП (документов, разрабатываемых именно в целях достижения обеспеченности территории инфраструктурой) к конкретным проектам по строительству оказывается весьма ограниченным, поскольку в ГрК РФ прописано лишь опосредованное применение НГП к застройщикам (через иную градостроительную документацию, например ППТ, который, как отмечалось выше, согласно ГрК РФ не всегда должен разрабатываться).
Вместе с тем, применяя напрямую НГП, суды не учли, что проверка соответствия проектной документации требованиям к строительству, установленным ПЗЗ и ППТ, и ограничениям, установленным в соответствии с законодательством, осуществляется по разным правилам. Так, проверка на соответствие указанным ограничениям осуществляется исходя из таких ограничений по состоянию на дату выдачи разрешения на строительство, а не на день выдачи застройщику градостроительного плана земельного участка (далее — ГПЗУ) (части 1, 11 и 13 статьи 51 ГрК РФ). Такая логика судов допускает возможность проверки проектной документации на соответствие текущим НГП вне зависимости от даты выдачи ГПЗУ и начала проектирования объекта, что создает для застройщика риски необходимости перепроектирования.
Важно отметить, что описанный выше подход к обоснованию «независимости» НГП от ППТ не является единственным. Иные подходы к решению данного вопроса можно обнаружить в судебной практике по делам об отмене (приостановлении действия) выданных разрешений на строительство, которые будут рассмотрены далее.
После выдачи разрешения
Проверка обеспеченности инфраструктурой после выдачи разрешения на строительство (в рамках отмены (приостановления действия) такого разрешения)
В ряде регионов формируется практика отмены либо приостановления действия органами МСУ выданных ими разрешений на строительство в соответствии со статьей 48 Федерального закона № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в порядке самоконтроля) в связи с выявившейся необеспеченностью строящихся объектов инфраструктурой. Нередко это также связано с наличием предписаний прокуратуры, органов государственного контроля (надзора).
Согласно сложившимся в судебной практике подходам, если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие действующему на момент его выдачи законодательству, то прекращение действия такого разрешения выдавшим его органом является правомерным[13]. При этом решение о таком прекращении должно быть законным и обоснованным, не должно нарушать законных прав граждан и не может носить произвольный характер[14].
Примером отмены разрешения на строительство по причине необеспеченности территории инфраструктурой могут послужить обстоятельства дела о споре между застройщиком и администрацией города Краснодара. В рамках этого дела застройщик оспаривал решение администрации об отмене выданного ему разрешения на строительство, в том числе в связи с несоответствием такого разрешения НГП Краснодара.
Суд первой инстанции[15], с которым впоследствии согласились суды апелляционной[16] и первой кассационной[17] инстанций, признал отмену разрешения незаконной. Однако судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ (СКЭС ВС РФ)[18] данные акты отменила, дело было направлено на новое рассмотрение, в результате которого приказ об отмене разрешения на строительство был признан законным[19]. При этом судами был сделан вывод о том, что НГП являются обязательными для соблюдения при осуществлении строительства независимо от наличия утвержденного ППТ, поскольку указание на обязательность применения региональных и местных НГП содержится в пункте 1.1 СП 42.13330.2016, который до 1 сентября 2022 года на обязательной основе обеспечивал соблюдение положений Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384‑ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений«[20] (с чем согласились суды апелляционной[21] и кассационной[22] инстанций).
В рассмотренном деле судами сделан важный вывод о возможности «прямого» применения НГП независимо от наличия утвержденного ППТ, однако не в связи с квалификацией последних в качестве ограничений, предусмотренных законодательством, а в связи с указанием на обязательное применение НГП в пункте 1.1 СП 42.13330.2016. Необходимо отметить, что такое обоснование прямого применения НГП сегодня является неприменимым с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 25 декабря 2023 года № 653‑ФЗ в Федеральный закон № 384‑ФЗ, которыми было отменено само понятие обязательных национальных стандартов и сводов правил (вступили в силу с 1 сентября 2024 года)[23].
В Саратовской области выявлена практика судебного оспаривания решений муниципального образования о приостановлении действия уже выданных разрешений на строительство. В одной из таких ситуаций администрацией Энгельсского муниципального района были приостановлены разрешения на строительство на основании статьи 48 Закона № 131‑ФЗ, части 13 статьи 51 ГрК РФ, а также статьи 36.1 Устава Энгельсского муниципального района (принят на референдуме 22 декабря 1996 года) в связи с несоблюдением минимального уровня обеспеченности населения объектами социальной сферы, установленного местными НГП.
Первоначально судами первой[24] и апелляционной[25] инстанций действия муниципального образования были признаны обоснованными со ссылкой на статью 48 Закона № 131‑ФЗ, а также на упомянутые выше позиции ВС РФ. Вместе с тем суд кассационной инстанции[26] направил дело на новое рассмотрение, в рамках которого приостановление действия разрешения на строительство было признано незаконным. При этом судами первой[27] и апелляционной[28] инстанций был сделан важный вывод о том, что приостановление действия разрешения допускается при наличии реальной возможности застройщика устранить выявленные нарушения в установленный срок. Однако такая возможность отсутствовала с учетом высокой степени готовности объектов (от 80 до 100%), а также размеров капитального вложения застройщика. Но еще более важным является вывод судов о том, что в российском праве действует законная презумпция добросовестности органов власти; условием для презумпции законности деятельности органов власти является требование поддержания доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, что следует из практики КС РФ[29]. При этом действия администрации не могли расцениваться как добросовестные, поскольку администрация не могла не знать о необходимости соблюдения минимального уровня обеспеченности населения объектами социальной сферы, установленного местными НГП.
Как указал суд, такое поведение администрации являлось недопустимым, что влечет применение принципа «эстоппель» (предполагает утрату лицом права ссылаться на какие-либо обстоятельства (заявлять возражения), если данные возражения противоречат его предшествующему поведению), и правила venire contra factum proprium (никто не может противоречить собственному предыдущему поведению). Применение судами указанных общеправовых принципов к спорам в сфере градостроительной деятельности весьма примечательно и заслуживает, на наш взгляд, положительной оценки.
По нашему мнению, практика принятия уполномоченными органами местного самоуправления решений об отмене (приостановлении действия) выданных ими разрешений на строительство, хотя и признается судами в целом законной, представляется крайней мерой обеспечения территории инфраструктурой и не может признаваться системным способом решения проблем инфраструктурной обеспеченности в городах. Указанная проблема должна решаться путем последовательного принятия нормативных правовых актов, обеспечивающих возложение на застройщиков «инфраструктурных» обязанностей и контроль за их исполнением при выдаче разрешений на строиельство.
P. S. Продолжение статьи читайте в следующем номере журнала «Бюджет». Будет освещена тема «Возложение на застройщиков „инфраструктурных“ обязанностей путем заключения с ними специальных договоров (соглашений)».
[1] См. подробнее: «Практика установления обязательств застройщиков по участию в создании инфраструктуры при реализации градостроительных проектов в России и предложения по проведению эксперимента по введению инфраструктурного сбора», 2023. www.urbaneconomics.ru/research/analytics/praktika-ustanovleniya-obyazatelstv-zastroyshchikov-po-uchastiyu-v-sozdanii
[2] См. пункт 1.2.9 раздела 1 Приложения № 7 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 № 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга».
[3] Решение Санкт-Петербургского городского суда от 12.04.2022 по делу № 3а-49/2022, кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18.01.2023 № 88а-708/2023 по тому же делу.
[4] Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14.09.2023 № 07АП-6455/2023, 07АП-6455/2023(2) по делу № А45-9429/2023.
[5] Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15.01.2024 № Ф04-6788/2023 по делу № А45-9429/2023.
[6] Определение ВС РФ от 10.04.2024 № 304-ЭС24-4575 по делу № А45-9429/2023.
[7] Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 21.06.2023 по делу № А45-9429/2023.
[8] См. судебные акты по делу № А45-6000/2023: решение Арбитражного суда Новосибирской области от 19.07.2023, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2023 № 07АП-7131/2023(1)(2)(3)(4), постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 01.03.2024 № Ф04-6659/2023, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 23.07.2024 № 304-ЭС24-4763, решение Арбитражного суда Новосибирской области от 11.12.2024. Также см. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 01.02.2024 № Ф04-7539/2023 по делу № А45-14904/2023.
[9] См. судебные акты по делу № А32-44111/2022: решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.03.2023, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.05.2023 № 15АП-5742/2023, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.07.2023 № Ф08-6147/2023, определение ВС РФ от 26.09.2023 № 308-ЭС23-17429.
[10] В соответствии с частью 3 статьи 41 ГрК РФ.
[11] Пункт 26 статьи 1, часть 1.1 статьи 15, часть 2 статьи 20, часть 3 статьи 24, часть 10 статьи 45 ГрК РФ.
[12] Решение Арбитражного суда Саратовской области от 24.05.2023 по делу № А57-33555/2022, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2023 № 12АП-5285/2023 по тому же делу, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 09.11.2023 № Ф06-10109/2023 по тому же делу.
[13] Пункт 25 Обзора судебной практики ВС РФ № 2 (2019) (утв. Президиумом ВС РФ 17.07.2019).
[14] Пункт 37 Обзора судебной практики ВС РФ № 1 (2022) (утв. Президиумом ВС РФ 01.06.2022), определение КС РФ от 26.05.2011 № 739-О-О.
[15] Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.06.2021 по делу № А32-9594/2021.
[16] Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2021 № 15АП-14481/2021 по делу № А32-9594/2021.
[17] Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 07.02.2022 № Ф08-11512/2021 по делу № А32-9594/2021.
[18] Определение СКЭС ВС РФ от 09.11.2022 № 308-ЭС22-6253 по делу № А32-9594/2021.
[19] Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.10.2023 по делу № А32-9594/2021.
[20] Постановление Правительства РФ от 28.05.2021 № 815 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона „Технический регламент о безопасности зданий и сооружений“, и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 г. № 985» (утратило силу).
[21] Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2023 № 15АП-19567/2023 по делу № А32-9594/2021.
[22] Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.04.2024 № Ф08-11512/2021 по делу № А32-9594/2021.
[23] Части
[24] Решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.04.2023 по делу № А57-21691/2022.
[25] Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2023 № 12АП-4393/2023 по делу № А57-21691/2022.
[26] Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 17.01.2024 № Ф06-4885/2023 по делу № А57-21691/2022.
[27] Решение Арбитражного суда Саратовской области от 07.08.2024 по делу № А57-21691/2022.
[28] Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2024 № 12АП-7104/2024 по делу № А57-21691/2022.
[29] Постановления КС РФ от 24.05.2001 №
