Марина КЛИШИНА, первый заместитель генерального директора Центра исследования бюджетных отношений
При практической работе по созданию автономного учреждения (АУ) особого внимания требуют вопросы финансового обеспечения выполнения задания учредителя, а именно: в каком объеме, с какой периодичностью и какие именно расходы должны возмещаться автономному учреждению в рамках финансового обеспечения задания учредителя.
Данный вопрос целесообразно рассматривать в контексте двух допускаемых законодательством способов бюджетного финансирования деятельности АУ. В соответствии с Федеральным законом № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и с учетом норм Бюджетного кодекса автономные учреждения могут получать финансирование в форме субсидий:
—на выполнение задания учредителя;
—для финансового обеспечения развития АУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.
Субсидии на выполнение задания учредителя представляют собой регулярно перечисляемые учреждению бюджетные средства для осуществления текущей деятельности и заменяют сметное финансирование бюджетного учреждения. Финансовое обеспечение развития АУ – это выплаты разового характера, которые необходимы для решения определенных задач, поставленных перед учреждением.
Закон устанавливает, что субсидии на выполнение задания учредителя должны предоставляться с учетом:
—расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ учредителем или —приобретенного АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества;
—расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Акцент на содержании имущества и налогах в законе сделан для того, чтобы бюджетное финансирование данных позиций сохранялось и не перекладывалось на учреждение. Однако приведенный в законе перечень расходов, субсидируемых в рамках финансирования задания учредителя, не является исчерпывающим. Сюда по умолчанию включаются и остальные расходы, необходимые для выполнения задания учредителя, конкретный состав которых в законе не определен.
Например, очевидна потребность в оплате за счет данной субсидии всех расходов текущего характера, включая оплату труда с начислениями, приобретение услуг связи, транспортных и коммунальных услуг, арендную плату, услуги по содержанию имущества. Относительно последних может возникнуть вопрос, включаются ли в субсидию расходы на осуществление текущего и капитального ремонта. Данные расходы не являются расходами инвестиционного характера, должны осуществляться в соответствии с установленными графиками проведения ремонтов и направлены на поддержание функционирования учреждения, следовательно, их также целесообразно финансировать в рамках финансового обеспечения задания учредителя.
С формальной точки зрения в Федеральном законе № 174-ФЗ не содержится прямого запрета на финансирование за счет субсидии на выполнение задания учредителя даже расходов на строительство и реконструкцию, если они необходимы для выполнения задания учредителя в кратко- или среднесрочной перспективе. Подобные широкие трактовки положений закона возможны потому, что на основе его норм нельзя однозначно утверждать, какой перечень расходов должен включаться в другую составляющую бюджетного финансирования – финансовое обеспечение развития АУ в рамках программ. Очевидно, данный вопрос должен решаться в зависимости от содержания программ. На сегодняшний день в Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях могут разрабатываться следующие документы, имеющие в названии слово «программа»: ведомственные целевые программы, долгосрочные целевые программы и адресные инвестиционные программы. Первые два вида программ могут включать в себя расходы текущего характера, последняя – исключительно инвестиционные расходы. Порядков формирования специальных программ развития автономных учреждений пока не существует. В данных условиях можно лишь предполагать, что текущие расходы должны финансироваться в рамках субсидии на выполнение задания учредителя, а инвестиционные – в рамках программ развития АУ.
Окончательно вопрос о том, какие именно расходы необходимо финансировать за счет субсидии, предоставляемой АУ для выполнения задания учредителя, и в каком объеме, целесообразно решать в подзаконных актах о формировании и финансовом обеспечении выполнения задания учредителя АУ, принимаемых:
Правительством РФ в отношении АУ, которые созданы на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении АУ, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
местной администрацией в отношении АУ, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
В ряде публичных образований правовые акты, касающиеся установления и финансового обеспечения задания учредителя для АУ, уже приняты. Расходы, финансируемые за счет субсидии, структурируются в данных правовых актах по-разному. Так, в Положении о формировании задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания, утвержденном постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182, предусмотрено разделение субсидии на две составляющие:
—субсидию на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и/или юридическим лицам;
—субсидию на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением учредителем или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Аналогичный подход с разделением субсидии на два блока (на оказание услуг и на содержание имущества) используется в субъектах РФ, например в республиках Башкортостан, Коми, Чувашской Республике, Астраханской, Иркутской, Магаданской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Пензенской, Ростовской, Тамбовской и Тюменской областях. В остальных регионах такое деление не используется, и субсидия рассматривается как единая выплата.
При регулировании объема субсидии на оказание услуг в ряде региональных правовых актов конкретизирован состав включаемых в нее расходов, например:
—затраты на оплату труда работников АУ, на перечисление страховых взносов и начисления; затраты на оплату товаров, работ, услуг, необходимых для выполнения задания (республики Коми, Мордовия);
—затраты на оплату труда; трансферты населению, командировочные и иные компенсационные выплаты; затраты на оплату товаров, работ, услуг, необходимых для деятельности учреждения в соответствии с заданием (Вологодская, Новосибирская области);
—расходы на оплату труда работников АУ в части деятельности по выполнению задания учредителя; расходы на оплату товаров, работ и услуг, необходимых для выполнения государственного задания учредителя; расходы на уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации, возникающих в связи с выполнением АУ задания учредителя (Республика Удмуртия);
—оплата труда с начислениями; расходы на медикаменты и перевязочные средства, мягкий инвентарь и обмундирование, продукты питания, приобретение хозяйственных средств, приобретение канцелярских товаров; подписка на периодические издания;
—повышение квалификации персонала; командировочные расходы; расходы на услуги связи; обеспечение методической литературой и учебниками; транспортные услуги; услуги прачечной; прочие расходы, включая заработную плату административно-управленческого и вспомогательного персонала с учетом начислений (структура норматива затрат на оказание услуг в Астраханской области).
В Республике Марий Эл субсидия планируется единой, при этом устанавливается состав расходов, подлежащих учету при расчете стоимости задания, в том числе:
—расходы на оплату труда персонала, включая предусмотренные действующим законодательством налоговые и страховые отчисления;
—расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
—расходы по аренде имущества;
—расходы на приобретение расходных материалов;
—расходы на связь;
—командировочные расходы;
—транспортные расходы;
—расходы на охранные услуги;
—расходы по обеспечению необходимой квалификации персонала;
—расходы на банковское обслуживание;
—иные виды расходов, необходимых для выполнения задания.
Что касается расходов на содержание имущества, то в регионах, урегулировавших данный вопрос (Астраханская, Оренбургская, Вологодская области), как правило, выделяют следующие их составляющие:
оплата коммунальных услуг;текущее содержание и ремонт зданий и сооружений; текущее содержание и ремонт особо ценного движимого имущества; налоги на землю и имущество.
Таким образом, практика пошла по пути финансирования в рамках выполнения задания учредителя лишь расходов текущего характера, с ограничением ремонтных работ исключительно текущим ремонтом. Это требует скорейшего урегулирования вопросов финансирования программ развития автономных учреждений, с тем чтобы создать четкие механизмы бюджетного финансирования капитального ремонта и реконструкции имущества АУ в случае возникновения такой необходимости и при недостаточности для этого средств, получаемых учреждением от оказания платных услуг.
Как видно из приведенных примеров, в субъектах РФ расходы на оплату коммунальных услуг не распределяются между содержанием имущества и оказанием услуг, а полностью относятся на содержание имущества – так же, как это сделано при разделении между региональным и муниципальным уровнями расходов на финансирование общего образования, когда расходы на оказание услуг закреплены за региональными бюджетами, а расходы на коммунальные услуги – за местными. Подобный подход несколько упрощает ситуацию с расчетом объемов предоставляемой субсидии в случае разделения ее на две части: содержание имущества и оказание услуги.
Вопросы финансирования заданий учредителя должны решаться с учетом ряда ограничений, установленных Федеральным законом № 174-ФЗ. Частью 11 ст. 5 данного закона определено, что при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения не допускается изъятия или уменьшения имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за учреждением. Согласно ч. 1 ст. 20 закона объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Частью 3 ст. 4 установлено, что в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ или приобретенного АУ за счет средств учредителя, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Изложенные нормы, с одной стороны, направлены на неухудшение финансового положения автономных учреждений по сравнению с бюджетными организациями, а с другой стороны, решают характерную для бюджетных
учреждений проблему содержания имущества, которое учреждением сдается в аренду, за счет бюджетных средств. В то же время для практического применения данных норм нужны дополнительные методологические разъяснения.
В качестве признаков того, что уменьшения финансирования автономного учреждения по сравнению с бюджетным не произошло, можно использовать либо несокращение абсолютного объема финансирования АУ в год создания и в последующие годы функционирования, либо неуменьшение расходов на единицу оказываемой учреждением услуги. Напрямую в правовых актах эти процедуры, как правило, не описываются, однако на практике обычно речь идет о сохранении объемов финансирования в абсолютном выражении.
В данной связи вопросы могут возникать в случаях, если в бюджетном учреждении, планирующем изменить тип на автономное, за бюджетный счет проводились работы, не включенные в расходы, которые подлежат финансированию в рамках задания учредителя (строительство, реконструкция, капитальный ремонт). Очевидно, что необходимость в осуществлении подобных расходов была временной и в дальнейшем абсолютная сумма бюджетных расходов на финансирование учреждения потребует сокращения и ограничения лишь расходами текущего характера.
Определенное беспокойство вызывает закрепление в правовых актах ряда субъектов РФ норм о том, что:
—если АУ осуществляет свою деятельность по оказанию услуг (выполнению работ) только на платной основе, субсидии из бюджета ему не предоставляются;
—в случае оказания АУ услуг (выполнения работ) на условиях их частичной оплаты финансирование АУ осуществляется за вычетом доли средств, поступающих от физических и/или юридических лиц.
Обе эти нормы не соответствуют ни букве, ни духу закона, поскольку вступают в противоречие с приведенными выше требованиями о несокращении бюджетного финансирования АУ и об использовании единых подходов к финансированию бюджетных и автономных учреждений. Кроме того, при разработке закона основной акцент делался не на сокращении бюджетных расходов при введении нового типа учреждений, а на привлечении дополнительных средств в государственный сектор экономики благодаря повышению заинтересованности АУ в получении доходов от оказания платных услуг. Субъектам РФ, в которых действуют подобные нормы, можно рекомендовать проанализировать законность и необходимость их сохранения в правовых актах.
Что касается сокращения финансирования расходов в части имущества, сдаваемого в аренду, то на практике могут иметь место различные варианты расчета указанного сокращения, например:
—уменьшение планируемой суммы субсидии учреждению на ожидаемую сумму платы за сдачу имущества АУ в аренду;
исключение при расчете суммы субсидии АУ на основе нормативов из общей площади учреждения площади имущества,
сдаваемого в аренду (если используются нормативы содержания имущества, установленные на 1 кв. м площади учреждения);
—обособленный расчет стоимости содержания сдаваемого в аренду имущества и исключение данной суммы из общей суммы на содержание имущества АУ.
Как правило, в региональных правовых актах методология сокращения финансирования АУ в части содержания имущества, сданного в аренду, дополнительного регулирования не получает: субъекты РФ ограничиваются цитатами норм Федерального закона № 174-ФЗ. Лишь в Ямало-Ненецком автономном округе предусмотрено приложение расчета средств на содержание недвижимого и/или особо ценного движимого имущества, сданного в аренду, к государственному заданию.
Рассмотренные подходы к определению состава расходов, финансируемых в рамках финансового обеспечения задания учредителя, охватывают лишь часть непростых вопросов финансирования деятельности автономных учреждений. В любом случае при регулировании отношений по формированию и финансовому обеспечению задания учредителя необходимо иметь в виду, что ясные объективные процедуры расчета сумм бюджетного финансирования, не допускающие дискриминации автономных учреждений, позволяют создать надежную финансовую основу деятельности АУ и их положительное восприятие со стороны населения и поставщиков товаров (работ, услуг) для автономных учреждений.
Уважаемые коллеги – финансисты России!
По поручению Совета НП «Сообщество финансистов России» и депутатов Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы РФ сердечно поздравляю вас с наступающим 2009 годом!
Весь год мы вместе напряженно работали для достижения позитивных результатов в экономике и финансах. Наш комитет занимался совершенствованием бюджетного, налогового и финансового законодательства, чтобы финансовая система страны функционировала слаженно и четко.
Немало предложений, сформированных членами Сообщества в рамках работы секций «Финансисты субъектов Российской Федерации» и «Финансисты муниципальных образований», легло в основу изменений, принятых в законодательных актах.
Вы стремились добросовестно исполнять это законодательство, и я думаю, что наша совместная работа была эффективной в прошедшем году и в новом году будет способствовать дальнейшему укреплению финансов, стабильному улучшению уровня и качества жизни россиян. Гарантией тому служат принятые в 2008 году на федеральном и региональном уровнях трехлетние бюджеты.
Особо хотелось бы отметить вклад журнала «Бюджет» в нашу совместную работу над бюджетным законодательством: на его страницах мы нередко находили ответы на возникающие в ходе бюджетного процесса вопросы.
Пусть присущие нам, финансистам, оптимизм, уверенность в своих силах и профессионализм помогут преодолеть все трудности, сохранить стабильность бюджетов, выполнить все социальные обязательства перед гражданами России. Счастья вам, вашим родным и близким, крепкого здоровья и благополучия! И пусть взаимопонимание, тепло, уют и достаток всегда присутствуют в ваших домах.
Н. С. МАКСИМОВА,
депутат Государственной Думы, председатель Совета Сообщества финансистов России
.jpg "максимова")
