Сергей ХАБАЕВ, докторант кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления, кандидат экономических наук
Общих жестких требований к разработке целевых программ в сфере здравоохранения на муниципальном уровне не существует, поэтому для начала попытаемся систематизировать разнообразные муниципальные целевые программы в данной сфере.
Анализ муниципальных целевых программ Московской области позволяет разделить их на две основные группы. Первая группа – программы, которые построены по тому же принципу, что и федеральная целевая программа «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007–2011 гг.)». В качестве примера здесь можно назвать муниципальную целевую программу «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями в муниципальном образовании “Городской округ Климовск” Московской области на период 2008–2011 гг.». К данной группе следует отнести и муниципальные целевые программы, направленные на борьбу с каким-либо конкретным заболеванием, в частности муниципальную целевую программу «Неотложные меры борьбы с туберкулезом на 2008–2010 гг.», принятую в Шатурском муниципальном районе Московской области.
Во вторую группу входят муниципальные программы, нацеленные на развитие здравоохранения, скажем муниципальная целевая программа «Развитие системы здравоохранения Павлово-Посадского муниципального района Московской области до 2010 г.». Существуют также целевые программы, призванные обеспечить материально-техническую базу лечебных учреждений. В Московской области примером такой программы является «Обеспечение пожарной безопасности в МУЗ “Павлово-Посадский ЦБР” до 2012 г.».
В муниципальных целевых программах в сфере здравоохранения определяются следующие показатели: цели и задачи программы, а также ожидаемые конечные результаты.
Если рассматривать муниципальные целевые программы, отнесенные нами к первой группе, то в них установлены цель всей программы и – отдельно – цели для подпрограмм, которые включены в общую программу. Цели подпрограмм в большинстве случаев определены как снижение заболеваемости, инвалидности и смертности от того или иного заболевания. Например, целью подпрограммы «Сахарный диабет» в одной из муниципальных программ является «снижение инвалидности и смертности населения от сахарного диабета и его осложнений, увеличение средней продолжительности жизни больных сахарным диабетом». Для достижения данной цели определены следующие задачи:
—обеспечение больных сахарным диабетом лекарственными средствами и средствами индивидуального контроля;
—обучение нуждающихся принципам самоконтроля содержания сахара в крови, применению сахароснижающих средств и рациональному питанию;
—оснащение диабетологической службы современным медицинским оборудованием.
Как видно из приведенного примера, цели и задачи сформулированы в общем виде, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения.
Аналогичная ситуация складывается и при определении ожидаемых конечных результатов программы. В рассматриваемой нами подпрограмме «Сахарный диабет» указаны следующие ожидаемые конечные результаты:
—снижение уровня инвалидности и смертности от сахарного диабета и его осложнений;
—улучшение качества обслуживания больных сахарным диабетом.
При рассмотрении второй группы муниципальных целевых программ выявляется аналогичная ситуация. Цели здесь сформулированы в основном так: «улучшение состояния здоровья населения за счет повышения структурной эффективности системы здравоохранения, повышения доступности и улучшения качества медицинской помощи населению, укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения».
Для достижения указанных целей в большинстве случаев ставятся следующие задачи:
—оптимизация лекарственного обеспечения;
—совершенствование системы планирования профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров системы —здравоохранения;
—обеспечение информационного сопровождения развития системы здравоохранения;
—укрепление материально-технической базы учреждений.
Ожидаемые результаты реализации в данной группе муниципальных программ, как правило, не содержат количественно измеряемых показателей. Например, в одной из программ указано, что ее реализация позволит:
—повысить качество, доступность и эффективность медицинской помощи на всех этапах ее оказания;
—снизить уровень госпитализации и длительность пребывания больных в стационаре;
—обеспечить преемственность и этапность оказания медицинской помощи.
Однако в ряде программ количественно измеряемые показатели при раскрытии ожидаемых конечных результатов реализации все-таки присутствуют. В большинстве случаев они определены как снижение уровня смертности населения на определенный процент, уменьшение уровня заболеваемости населения (по определенной болезни) на определенный процент. Например, в одной из анализируемых муниципальных программ указано, что ее осуществление позволит:
улучшить показатели здоровья населения (снизить общую заболеваемость на 3%; уменьшить уровень инвалидности и смертности от социально значимых заболеваний на 3%);
снизить перинатальную смертность до 9,0 на 1 тыс. родившихся живыми.
Очевидно, что в рассматриваемом случае установить эффективность использования средств затруднительно вследствие отсутствия в большинстве муниципальных целевых программ в сфере здравоохранения четких формулировок поставленных целей и количественно измеряемых показателей, характеризующих результаты выполнения. Кроме того, для эффективной организации управления муниципальной целевой программой необходимо наличие возможности проверки достижения целей и решения задач, сформулированных в программе. При этом органы исполнительной власти должны иметь возможность не только определить сам факт достижения либо недостижения целей программы, но и оценить степень приближения к любой из них, для чего по каждой из целей должны быть установлены соответствующие целевые индикаторы.
Когда ожидаемые результаты выполнения программы устанавливаются в виде таких неопределенных и расплывчатых формулировок, как «повысить», «снизить» или «улучшить», то возникает ситуация, при которой исполнители программы стремятся прежде всего освоить выделенные бюджетные средства, а не получить какие-либо конкретные результаты. Таким образом, даже при самом незначительном улучшении ситуации в сфере осуществления программы можно дать положительную оценку ее реализации и считать, что бюджетные средства были израсходованы эффективно. В итоге не представляется возможным разработать четкую систему ответственности за достижение результатов по муниципальным целевым программам в сфере здравоохранения.
В настоящее время необходимо изменить подходы к формированию целей, задач и ожидаемых конечных результатов при составлении муниципальных целевых программ в сфере здравоохранения. Количественно измеряемые показатели по этим программам не должны зависеть от внешних факторов, на которые медицинские учреждения не могут оказывать влияние. Например, на снижение заболеваемости влияет не только переоснащение районной больницы, улучшение снабжения лекарствами и повышение квалификации медицинского персонала, своевременное принятие мер по предупреждению и раннему выявлению заболеваний в рамках систематического проведения профилактических осмотров, но также отказ населения от вредных привычек, активизация занятий спортом и в целом ориентация на более здоровый образ жизни. Косвенное воздействие способно оказать и улучшение жилищных условий.
Поэтому при формировании целей, задач и ожидаемых конечных результатов для муниципальных целевых программ в сфере здравоохранения, на наш взгляд, следует ориентироваться на повышение качества услуг, предоставляемых медицинскими учреждениями.
В заключение хотелось бы обратить внимание еще на один аспект проблемы. Существующая практика разработки муниципальных целевых программ в сфере здравоохранения не предполагает определения вариантов (сценариев) их реализации в случае изменения условий финансирования. При сокращении расходов по муниципальной целевой программе невозможно определить, какие именно мероприятия являются ключевыми, а какие – второстепенными. Изменение финансирования отдельных мероприятий программы повышает риск нарушения причинно-следственных связей между ними, что резко снижает программно-целевой потенциал. Скорее исключением, чем правилом, является корректировка целей и задач программы, перечня программных мероприятий при сокращении финансирования по сравнению с планом.
Все сказанное усиливает декларативность целей программы, их оторванность от управления реализацией. Отсутствие четких приоритетов при выполнении программных мероприятий, невозможность понять, какие из них являются ключевыми и каков их вклад в достижение целей программы, приводят к тому, что при сокращении бюджетного финансирования по программе уменьшается финансирование всех мероприятий. Как следствие, средства «замораживаются», а результативность программы резко снижается.
Отметим, что данный недостаток присущ и федеральным целевым программам в области здравоохранения. При разработке концепции федеральной целевой программы «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007–2011 гг.)» была сделана попытка устранить этот недостаток. В концепции предусматривалось три варианта реализации программы, отличающиеся объемами финансирования:
финансовое обеспечение реализации федеральной целевой программы в заявленных объемах;
принятие федеральной целевой программы с объемом финансирования от 50 до 80% от заявленного;
принятие федеральной целевой программы с объемом финансирования менее 50%.
Однако в документе, определяющем показатели федеральной целевой программы «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007–2011 гг.)» информация по двум последним вариантам отсутствует.
