Светлана САУЛЬ, начальник юридического управления Федерального казначейства
Роль Конституционного Суда
Разработку, согласование и принятие Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» (далее – Закон № 197-ФЗ) значительно ускорил Конституционный Суд. А именно его постановление от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2002 года № 666».
Во-первых, в постановлении были определены базовые принципы законодательного регулирования отношений, связанных с исполнением судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (далее – обращение взыскания на средства бюджетов). Это позволило свести к минимуму разногласия по базовым вопросам. Во-вторых, судьи вольно или невольно определили 1 января 2006 г. как срок, к которому Закон должен был вступить в силу.
Что новенького?
В соответствии с принципом единства бюджетной системы Закон № 197-ФЗ устанавливает общий для всей бюджетной системы РФ порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов. Уточнено понятие «иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», а в Бюджетный кодекс РФ включена норма, по которой «обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом». Одновременно в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее – Федеральный закон «Об исполнительном производстве») внесены изменения, исключающие возникновение коллизий с нормами Бюджетного кодекса РФ.
Помимо этого уточнены надлежащие представители ответчика в суде по искам к публично-правовым образованиям «о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту; предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений». Ими являются соответствующие главные распорядители средств бюджета.
Впервые установлено, что «бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам».
Вернемся к порядку исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов. Во-первых, все его нормы и положения теперь являются нормами и положениями прямого действия, то есть не требуют издания еще каких-либо нормативных актов. Во-вторых, такого, общего для всех видов публично-правовых образований, порядка в российском законодательстве еще не было. Ведь раньше на уровне постановлений Правительства РФ устанавливался порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания только на средства федерального бюджета. В-третьих, прописаны общие требования ко всем (независимо от вида иска) прилагаемым к исполнительным документам (исполнительному листу или судебному приказу) документам, которые должны быть направлены для исполнения «судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем» вместе с исполнительным документом.
В дополнение к этому Закон внес изменения и дополнения в ГПК РФ и в АПК РФ. Они направлены на унификацию содержания исполнительных документов, выдаваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а также гармонизацию требований к составу документов, прилагаемых к судебному акту, предусматривающему обращение взыскания на средства бюджетов.
По Закону № 197-ФЗ на исполнение посылаются не только исполнительный документ, но и заверенная судом копия судебного акта, на основании которого этот исполнительный документ выдан, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены подлежащие взысканию средства. Заявление должно быть подписано взыскателем либо его представителем с приложением доверенности или иного документа, удостоверяющего полномочия представителя.
Закон № 197-ФЗ содержит исчерпывающий перечень оснований для возврата взыскателю поступивших на исполнение документов. Одно из таких оснований – несоответствие этих документов требованиям, установленным ГПК РФ, АПК РФ и Федеральным законом «Об исполнительном производстве».
Определено, что «возвращение исполнительного документа взыскателю не является препятствием для нового предъявления указанного документа к исполнению в пределах срока, исчисляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Помимо этого закреплено положение, по которому действия (бездействие) органов, исполняющих судебные акты в порядке, определенном Бюджетным кодексом РФ, либо отказ в совершении таких действий могут быть обжалованы взыскателем в соответствии с законодательством РФ.
С двух до трех месяцев увеличен срок исполнения исполнительных документов. Это связано с закреплением в Законе № 197-ФЗ серьезных санкций в отношении органов, на которые возложены обязанности по исполнению.
Указаны органы соответствующих публично-правовых образований, в которые следует направлять исполнительные документы и которые являются ответственными за исполнение этих документов. Кроме того, установлен ряд особенностей по исполнению исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета по денежным обязательствам соответствующего бюджетного учреждения. К ним прежде всего относится положение, согласно которому «бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему соответствующих лимитов бюджетных обязательств и средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности». Это положение обеспечивает безусловное исполнение бюджетным учреждением исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета по его денежным обязательствам.
Здесь уместно напомнить истину, почему-то не очевидную для некоторых правоведов: все учреждения, созданные публично-правовыми образованиями, являются бюджетными учреждениями, поскольку их деятельность обеспечивается исключительно за счет средств того или иного бюджета бюджетной системы РФ. При этом находящиеся в их распоряжении средства из внебюджетных источников (внебюджетные средства) по ст. 42 Бюджетного кодекса РФ также являются бюджетными средствами соответствующего бюджета. Кроме того, в соответствии с п. 2 этой статьи все доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, должны в полном объеме учитываться в смете доходов и расходов бюджетного учреждения. Поэтому на бюджетное учреждение не распространяются положения п. 2 ст. 298 ГК РФ. Вот почему Закон № 197-ФЗ закрепляет положение об ответственности бюджетного учреждения по своим денежным обязательствам.
Прописан механизм исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета по денежным обязательствам соответствующих бюджетных учреждений в случаях, когда выплаты по исполнению исполнительного документа имеют периодический характер. В том числе и в случае, когда в таком исполнительном документе должником указан главный распорядитель (распорядитель) средств соответствующего бюджета.
При этом в части ответственности бюджетного учреждения по своим денежным обязательствам не оставлено неурегулированной практически ни одной из возможных ситуаций. Не забыт даже такой случай, когда по тем или иным причинам счета должнику открыты в учреждении Банка России или в кредитной организации. Исполняется исполнительный документ в такой ситуации в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве».
Закон № 197-ФЗ устранил содержавшиеся ранее в Бюджетном кодексе РФ коллизионные нормы и положения в части исполнения судебных актов.
Наконец, предусмотрен ряд мер, обеспечивающих безусловное исполнение исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов, в установленный Законом № 197-ФЗ срок.
Слово за правоприменением
Итак, Закон № 197-ФЗ принят. Осталось добиться того, чтобы все участвующие в его исполнении стороны единообразно понимали его нормы и положения.
Основные проблемы с правоприменением возникнут в первую очередь на региональном и муниципальных уровнях. Дело в том, что механизм исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов, в той или иной мере отработан лишь на федеральном уровне. И только на федеральном бюджете. Теперь предстоит отрабатывать и одновременно совершенствовать этот механизм применительно ко всей бюджетной системе РФ.
Имеющийся опыт применения данного механизма на федеральном уровне указывает на наличие нерешенных вопросов, связанных с судебной практикой и некоторыми проблемами бюджетного законодательства. Так, судам (особенно общей юрисдикции) трудно дается понимание того факта, что государственные и муниципальные учреждения – это не просто учреждения. Это бюджетные учреждения, особенности правового положения которых определяются бюджетным законодательством РФ на основании п. 3 ст. 120 ГК РФ.
Например, некоторые судебные акты содержат вывод о том, что на имущество учреждения, приобретенного за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, «по долгам учреждения может быть обращено взыскание в порядке, предусмотренном законодательством об исполнительном производстве». И это несмотря на то, что согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества.
Со дня вступления в силу Бюджетного кодекса РФ, то есть в течение шести лет, бюджетное законодательство РФ постоянно совершенствуется. Надо полагать, что сегодня оно достигло такого состояния, когда судам уже необходимы новые разъяснения Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.
Подготовил Михаил ЧЕБОТАРЕВ
