Андрей СЕРПИЛИН, директор по работе с государственным сектором БДО Юникон Консалтинг,
кандидат экономических наук
Ценность опыта Соединенного Королевства для нашей страны обусловлена целым комплексом причин. Главным аргументом является то, что Великобритания – это страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собираемых с территорий, аккумулируется в центре и перераспределяется между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность правительству страны проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются лишь при условии соблюдении определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного Королевства. Приоритетом лейбористов, находящихся сейчас у власти, является система здравоохранения. В эту сферу направляются значительные бюджетные ресурсы, и она развивается опережающими темпами.
Характерно, что высокий уровень централизации государственных финансов является одним из ключевых факторов, определяющих конкурентоспособность экономики Соединенного Королевства. В частности, по темпам экономического роста Великобритания превосходит наиболее развитые страны Западной Европы
В Великобритании существуют три основных типа местного самоуправления:
– метрополии-ареалы (Лондон и бывшие графства) с одноуровневой системой местного самоуправления;
– двухуровневая система, включающая графства и округа;
– одноуровневые или унитарные органы власти, которые заменили двухуровневые системы в некоторых бывших графствах и округах.
Реформа государственного управления в Великобритании, названная «Инициатива движения вперед» (Next Steps Initiative), началась в 1988 г. с анализа эффективности управления государственными финансами и инициатив по его совершенствованию. Первоначально реформа не отличалась особым размахом, но постепенно она переросла в коренную реструктуризацию государственных учреждений и местных органов власти, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг.
Так, в 1998 г. был проведен комплексный анализ государственных расходов, в ходе которого подробно рассматривалось распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По результатам анализа специалисты поставили вопрос о необходимости повышения качества услуг. С этой целью были разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг с последующим их отражением в гражданских хартиях. Теперь помимо обязательств в хартиях устанавливаются штрафные санкции и компенсации клиентам при несоблюдении стандартов.
Каждое министерство обязали разрабатывать стратегический план (как минимум, на пять лет) и план работы на год. Первый включает перечень приоритетов и целевые установки, которые ориентированы на достижение определенных конечных результатов. Назначение второго состоит в том, чтобы увязать сформулированные в стратегическом плане цели министерства с текущими целями, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год обычно дополняются перечнем ожидаемых конечных результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения каждой конкретной цели.
Таблица 1. Сравнительный анализ затратной и результативной моделей бюджетного планирования и управления государственными расходами
|
Традиционная (затратная) модель бюджетного планирования |
Бюджетирование, ориентированное на результат |
|
Годовой горизонт планирования. Слабая увязка со стратегией развития территории |
Горизонт планирования от 3 до 5 лет |
|
Цель бюджета – утвердить суммы расходов каждому бюджетополучателю по дробным статьям различных типов бюджетной классификации в целях их жесткого контроля |
Задача бюджета – установление приоритетов расходов, предоставление простора для оперативного управления, создание стимулов для экономии средств. Тесная увязка бюджетных расходов с приоритетами государственной (региональной) политики. Расходы привязаны к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам |
|
Планирование бюджета проводится снизу вверх. При планировании главным является обоснование потребности в ресурсах (финансовых, кадровых и проч.). Планирование идет в основном в разрезе ведомств и их смет |
Планирование осуществляется сверху вниз. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов. Бюджетные расходы «привязываются» к показателям результатов через расчеты их результативности. Основным становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой |
|
Управление бюджетом сводится главным образом к контролю его исполнения по статьям расходов и бюджетным росписям. Перераспределение средств между статьями и разделами крайне затруднено. Остатки средств на бюджетном счете ликвидируются в конце года |
Руководителям государственных (региональных) органов и их подразделений предоставляется возможность оперативного управления средствами (переброски между статьями и периодами расходов). Лимитируется лишь общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и виды деятельности. Фиксированная величина бюджета стимулирует его относительную экономию за счет рационализации деятельности |
|
Преобладает внешний контроль, осуществляемый центральными или специализированными ведомствами. Проводится предварительное подтверждение расходных и доходных операций вышестоящими или специализированными контрольными органами |
Приоритет отдается упреждающему внутреннему контролю. Ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности. Предварительного подтверждения расходов и доходов в рамках установленных лимитов ассигнований не требуется |
Опыт Великобритании наглядно показывает, что применение бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет определить подходы к решению следующих задач:
– распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям;
– предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;
– контроль над издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления;
– сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;
– сопоставление услуг с точки зрения их качества с подобными услугами в других странах, регионах и городах;
– повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;
– определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления;
– смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;
– учет последствий принимаемых решений по объему и структуре расходных статей бюджетов.
При этом одним из эффективных рычагов повышения качества бюджетных услуг является развитие конкурентной среды в государственном секторе экономики. Особо наглядно этот принцип проявляется в системе национального здравоохранения. Как уже отмечалось, правительство лейбористов уделяет особое внимание этой сфере. На национальном уровне разработаны единые стандарты и расценки. Соответственно операция по удалению аппендицита будет стоить одинаково и в частной, и в государственной клинике. Каждый гражданин Великобритании имеет право выбора лечебного заведения. Это дает ему возможность управлять на своем уровне бюджетными потоками, так как большинство видов медицинских услуг предоставляется бесплатно (то есть оплачивается государством), и медицинские учреждения вынуждены бороться между собой за каждого пациента.
Россия находится в процессе постепенного перехода на модель бюджетирования, ориентированного на результат. Предстоит огромная, многолетняя работа. Надеемся, что описанный в этой статье опыт Великобритании будет востребован. Зачем изобретать колесо?
Словарь
Под термином БОР понимают такой подход к бюджетному процессу, при котором расходование финансовых ресурсов связывается с ожидаемыми от него общественно-значимыми результатами. В отличие от традиционной системы затратного финансирования, дающей ответ на вопрос: «сколько средств нужно потратить», система БОР позволяет ответить на вопрос: «какой общественный результат будет достигнут за счет потраченных средств». Например, в сфере расходов на дорожное хозяйство согласно первому подходу основным показателем будет являться объем средств, направляемых на финансирование ремонта дорожного полотна и строительство новых дорог. Согласно второму – снижение численности ДТП на дорогах. В первом случае основное внимание уделяется объему затраченных средств, во втором – полученному эффекту от произведенных расходов и предоставленных услуг.
Ключевым звеном в системе БОР является мониторинг результативности. По его итогам власти принимают решение о целесообразности продолжения финансирования той или иной бюджетной программы в объемах, заложенных в предыдущем финансовом году. К источникам информации, используемым для оценки расходов, относятся:
– опросы населения о качестве предоставляемых услуг и соответствия объема и качества получаемых услуг налоговой нагрузке на население;
– отчеты о результативности бюджетных расходов, подготавливаемые местными администрациями;
– отчеты о сравнительных исследованиях качества и стоимости бюджетных услуг в других муниципалитетах как внутри страны, так и за рубежом.
