Анализ организации и осуществления внутреннего финансового аудита (ВФА) главными администраторами бюджетных средств Федеральное казначейство проводит с 2016 года. За это время процесс постоянно совершенствовался. С 2024 года Казначейство России взаимодействует с анализируемыми организациями исключительно в информационном пространстве. Какие выводы были сделаны по итогам цифрового взаимодействия и как планируется изменить инструмент ВФА, читайте в статье.
Эли Абубакарович Исаев, заместитель руководителя Федерального казначейства, заведующий кафедрой «Финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, профессор, доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ
Начиная с 2016 года Федеральное казначейство анализирует деятельность главных администраторов бюджетных средств в части организации и осуществления ими внутреннего финансового аудита. За этот период механизм реализации указанного полномочия претерпел значительные изменения:
1. Объектами анализа стали не только главные администраторы средств федерального бюджета, но и главные администраторы средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а это порядка 32 тысяч организаций.
2. Унифицированы правила организации и осуществления внутреннего финансового аудита.
С 2014 по 2019 год действовали Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда РФ), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда РФ), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда РФ) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита[1].
В период с 2019 по 2021 год Минфин России утвердил федеральные стандарты внутреннего финансового аудита, установившие единые для всех правила организации и осуществления ВФА:
- в 2019 году изданы первые три федеральных правила, заложившие фундаментальные основы новой системы. А именно эти правила установили понятийный аппарат, принципы и задачи внутреннего финансового аудита, права и обязанности при его осуществлении, основания и порядок организации ВФА[2];
- в
2020–2021 годах изданы еще три федеральных правила, регламентирующие процедуры планирования и проведения аудиторских мероприятий, реализации их результатов, а также особенности проведения аудиторских мероприятий в целях подтверждения достоверности бюджетной отчетности[3].
Таким образом, Минфин России унифицировал подходы к осуществлению внутреннего финансового аудита на всех уровнях бюджетной системы РФ, установил новый вектор развития системы ВФА.
3. Скорректирован механизм реализации Федеральным казначейством аналитических полномочий.
Разработка новых стандартов внутреннего финансового аудита послужила поводом для утверждения приказом Минфина России[4] Методики проведения анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств ВФА. Документ адаптирован под новые реалии, в числе которых переход к оценке качества организации и осуществления ВФА.
До перехода на новые стандарты по осуществлению ВФА анализ проводился только в отношении 94 главных администраторов средств федерального бюджета. Новый порядок расширил анализируемую среду более чем в 300 раз (до 32 тысяч объектов анализа), включив в нее главных администраторов средств бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов. То есть, если главные администраторы средств федерального бюджета уже не первый год представляли в Федеральное казначейство необходимые документы и информацию, то для внутренних аудиторов главных администраторов средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований это стало новой задачей.
На тот момент обмен документами и информацией между участниками аналитических мероприятий происходил в 99% случаев на бумажных носителях. Соответственно, их анализ и обработка в масштабе всей страны осуществлялись в ручном режиме, что приводило к колоссальным трудозатратам всех участников этого процесса.
Информатизация анализа
Таким образом, вышеуказанные новации породили и новые вызовы для Федерального казначейства. Необходимо было создать удобные условия взаимодействия с анализируемой средой, собирать и обрабатывать большие массивы данных (информации), готовить по ним аналитические выводы о соблюдении федеральных правил и о качестве осуществления бюджетных полномочий всеми главными администраторами бюджетных средств. Предстояло перевести процесс реализации аналитических полномочий на цифровую платформу в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет». И эта задача Федеральным казначейством успешно реализована: введен в эксплуатацию модуль аналитических полномочий в составе подсистемы финансового контроля ГИИС УОФ «Электронный бюджет».
В этой связи ведомственным проектом Минфина России «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений» было предусмотрено создание модуля аналитических полномочий[5]. Федеральному казначейству удалось не только его создать, провести пилотирование нового модуля цифровой платформы и внедрить его в промышленную эксплуатацию в конце 2023 года, но и к концу января 2024 года подключить к нему практически всех внешних респондентов.
Модуль аналитических полномочий позволил автоматизировать весь цикл аналитических мероприятий, вовлечь в цифровую среду всех участников данного процесса от федерального до муниципального уровня. Взаимодействие с Федеральным казначейством теперь осуществляется в «цифре». Эффекты впечатляющие:
- подключено порядка 50 тысяч пользователей;
- обеспечено цифровое взаимодействие с 99% участников аналитических мероприятий, реализована возможность почтовых уведомлений и предзаполнения полей формализованных документов, внедрены цифровые контроли;
- аналитические мероприятия проводятся в отношении порядка 32 тысяч объектов ежегодно;
- создан юридически значимый документооборот;
- снижена нагрузка на участников аналитических мероприятий;
- информация предоставляется однократно, хранится в базе и может быть востребована по мере необходимости;
- внедрен аналитический инструмент для обработки и анализа данных, что позволяет в режиме реального времени прослеживать и мониторить цикл аналитических мероприятий, оперативно принимать управленческие решения.
Положительные изменения и узкие места
При анализе среды уже в рамках цифрового поля очевидна положительная динамика соблюдения главными администраторами бюджетных средств положений федеральных стандартов внутреннего финансового аудита на всех уровнях бюджетной системы. Растет уровень организации ВФА, а также повышается качество его осуществления. Такие изменения в том числе результат активного взаимодействия всех участников: Минфина России в части методологического регулирования, Федерального казначейства в части мониторинга, анализа и формирования предложений (рекомендаций) для главных администраторов бюджетных средств. Именно ВФА призван подсвечивать проблемы в организации и осуществлении бюджетных процедур, использовании бюджетных средств. При правильной организации ВФА они могут быть решены намного быстрее и эффективнее, чем при выявлении нарушений и недостатков внешними контролерами и аудиторами.
Но, несмотря на положительные изменения, динамику и постоянное выявление лучших практик, мы видим, что имеются вопросы по соблюдению единых федеральных требований к осуществлению ВФА, а также по повышению его качества. Такие аспекты выявляются в основном при анализе осуществления ВФА в субъектах РФ и муниципалитетах. В ходе анализа был обозначен ряд проблемных моментов:
- узкая сфера применения ВФА, что не позволяет провести комплексный анализ деятельности органа государственной власти (органа местного самоуправления) и подготовить предложения, направленные на повышение эффективности и результативности деятельности;
- при применении упрощенного способа осуществления ВФА руководитель главного администратора бюджетных средств не выполняет специальных действий, направленных на достижение целей ВФА.
Трансформация ВФА
Стало очевидным, что назрела необходимость перехода от ВФА к внутреннему аудиту. В этой связи Минфин России инициировал новую веху развития. Впервые обсуждение подходов к трансформации действующей системы ВФА состоялось в 2023 году в рамках заседания Совета по развитию внутреннего финансового аудита. Но в июне текущего года на очередном заседании удалось приблизиться к формулировкам целей, задач, подходов, этапов трансформации действующей системы внутреннего финансового аудита в систему внутреннего аудита.
Справка
Совет по развитию внутреннего финансового аудита создан Минфином России в феврале 2023 года в целях совершенствования подходов к организации и осуществлению ВФА. В его состав вошли представители Минфина России, Федерального казначейства и других ГАС федерального бюджета. Совет выступает в роли совещательной площадки для выработки идей, обсуждения новаций, проблемных вопросов, определения направлений развития и совершенствования ВФА.
Сейчас продолжается масштабная дискуссия по вопросам подготовки к трансформации созданной системы в систему внутреннего аудита достижения целей и задач финансирования организаций. Изучаются методологические, организационные и технологические перспективы реализации такой перестройки, в том числе в части аналитических полномочий Федерального казначейства.
Уже 18 июля 2025 года в рамках очередного заседания совещательного органа были предварительно определены этапы перехода к внутреннему аудиту и коллегиально одобрены сформированные рекомендации по определению основных задач трансформации системы внутреннего финансового аудита в систему внутреннего аудита. Это:
- закрепление прав осуществления внутреннего аудита государственных финансов в части правоотношений, оказывающих непосредственное влияние на исполнение полномочий организаций как участников бюджетного процесса;
- конкретизация требований к оценке достижения установленных результатов и (или) показателей деятельности, обусловленных в том числе документами стратегического планирования, и анализу обоснованности объема бюджетных ассигнований на их достижение (внутреннему аудиту эффективности);
- предоставление права распространения области применения внутреннего аудита государственных финансов на отраслевую деятельность организации по решению ее руководителя;
- переход от обобщенных выводов о качестве исполнения полномочий и достоверности бюджетной отчетности к конкретизации выводов о наличии рисков в изученных процессах деятельности;
- предоставление права взаимного использования результатов деятельности внутреннего аудита государственных финансов и ведомственного контроля в сфере закупок, контроля учредителя, ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, контроля за деятельностью территориальных органов;
- создание единой цифровой среды внутреннего аудита государственных финансов на базе ГИИС УОФ «Электронный бюджет».
Также на заседании принято решение о формировании рабочих групп при Совете по развитию внутреннего финансового аудита по оптимизации федеральных стандартов по ВФА, в том числе при условии перехода к осуществлению внутреннего аудита.
Необходимо отметить, что представители Федерального казначейства вошли в состав двух рабочих групп. Первая — это рабочая группа по апробации проекта федерального стандарта внутреннего аудита государственных финансов о ведении реестра рисков, проведении аудиторских мероприятий и консультационных проектах. Вторая — рабочая группа по апробации проекта федерального стандарта внутреннего аудита государственных финансов о составлении отчетности по результатам внутреннего аудита государственных финансов и оценке качества внутреннего аудита государственных финансов.
***
Первые шаги к трансформации внутреннего финансового аудита сделаны, заложен фундамент создания действенной системы внутреннего аудита. Ведь именно системный подход является залогом успеха в деле обеспечения эффективного использования бюджетных средств, повышения уровня финансовой дисциплины участников бюджетного процесса. Предстоит масштабная работа по реализации намеченных целей, преодолению новых вызовов и формированию эффективной системы управления рисками в деятельности организаций при реализации ими задач, источником финансирования которых являются бюджетные средства.
[1] Утверждены постановлением Правительства РФ от 17.03.2014 № 193.
[2] Утверждены приказами Минфина России от 21.11.2019 № 195н, от 21.11.2019 № 196н, от 18.12.2019 № 237н.
[3] Утверждены приказами Минфина России от 22.05.2020 № 91н, от 05.08.2020 № 160н, от 01.09.2021 № 120н.
[4] Приказ Минфина России от 27.12.2019 № 1657.
[5] Министр финансов РФ А. Г. Силуанов утвердил 14.05.2021.
Поделиться:
