Обсуждения, состоявшиеся в рамках очередного Санкт-Петербургского Форума стратегов, сместились с глобальных образов будущего к практической настройке управленческих механизмов.
XXIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России», состоявшийся в Санкт-Петербурге в конце октября, традиционно собрал представителей федеральных и региональных органов власти, бизнеса, экспертного и научного сообществ для обсуждения актуальных проблем пространственного развития и управления. Программа мероприятия была сфокусирована на наиболее проблемных вопросах реализации национальных проектов, цифровой трансформации государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности территорий. При этом темой, которая вызвала наиболее жаркие дискуссии в рамках тематических сессий, стала масштабная реформа местного самоуправления, связанная со вступлением в силу Федерального закона № 33‑ФЗ.
Мечты и реальность
Открывая пленарное заседание «Стратегии реальных результатов», вице-губернатор Санкт-Петербурга В. Н. Москаленко подчеркнул, что город в очередной раз подтвердил свой статус ведущей стратегической площадки страны, а обновленная стратегия развития до 2035 года стала реальным «документом общественного согласия». Главная цель этой стратегии остается неизменной — повышение качества жизни каждой семьи. «Защищая свое право на суверенитет, мы сплотились вокруг завещанных предками ценностей, демонстрируя высочайший уровень патриотизма», — заявил спикер.
Первый заместитель председателя Комитета Госдумы по региональной политике и местному самоуправлению С. И. Морозов отметил: «Настало время не деклараций, а конкретных решений. Россия нуждается в стратегиях, которые приводят к реальным изменениям. К созданию новых производств, развитию инфраструктуры, повышению качества жизни в каждом городе, в каждом поселке, в каждом регионе». Затрагивая проблему реформы МСУ, депутат акцентировал внимание на необходимости сформировать «понятную и справедливую архитектуру территориального устройства». Он подчеркнул, что укрепление местного самоуправления — это не только юридическая, но и ценностная задача. Особый интерес вызвал рассказ депутата о формировании образа будущего России в рамках партийного проекта «Выбирай свое». «Мечты становятся реальностью. Но лишь при условии, что мы в эти мечты верим и что у нас есть критическая масса людей, готовая преобразовать эти мечты в планы», — отметил Морозов.
Заместитель министра финансов России Н. А. Бегчин обрисовал картину финансового обеспечения национальных целей на ближайшие годы. Он сообщил, что на реализацию нацпроектов в шестилетнем цикле
Среди самых ресурсоемких нацпроектов — «Семья» (9 триллионов рублей), «Инфраструктура» (5 триллионов) и «Молодежь и дети» (1,8 триллиона). На национальные проекты технологического лидерства в общей сложности предусмотрено порядка 2,5 триллиона рублей.
Экспертный взгляд на вызовы пространственного развития страны озвучили представители бизнеса и аналитических структур. Так, руководитель Центра финансовой аналитики ПАО «Сбербанк» М. Ю. Матовников наглядно показал, как управление, основанное на анализе данных, раскрывает реальную экономическую географию, сильно отличающуюся от усредненных данных. Он предупредил о двух кризисах, уже меняющих экономику регионов: кризисе офлайн-ретейла, являющемся следствием экспансии маркетплейсов и общего охлаждения экономики, и кризисе доступности жилья, когда цены растут быстрее доходов, а девелоперы вынуждены сокращать объемы строительства.
Генеральный директор Центра стратегических разработок П. А. Смелов отметил роль Стратегии пространственного развития как главного ориентира для властей и бизнеса. Ее основная цель — в условиях ограниченных ресурсов сконцентрироваться на развитии опорной сети населенных пунктов, покрывающей 73% территории страны. «Невозможно взять и построить больницы в каждом населенном пункте. Стратегия пространственного развития позволяет синхронизировать все мероприятия, причем ключевой принцип — эффективность инвестиций». Смелов привел яркий пример неэффективных трат: «Во многих регионах есть памятники бывшим губернаторам. Например, олимпийский бассейн в городе с населением 10 тысяч человек. Зачем? Непонятно». Гораздо более действенным является стратегический подход — его олицетворяет новый Комплексный план развития инфраструктуры (КПРИ), утвержденный Правительством РФ в качестве одного из инструментов реализации стратегии пространственного развития. «Там объекты — дороги, электростанции, ЛЭП, социальная инфраструктура — на десятилетие вперед синхронизированы друг с другом, чтобы не получилось так, что есть дорога к порту, а порт забыли построить», — отметил Смелов.
Нацпроекты в новом цикле реализации
Практическим аспектам реализации национальных проектов была посвящена отдельная панельная сессия. Заместитель директора департамента проектной деятельности Правительства РФ М. В. Кирюхин выделил работу с обратной связью в качестве одного из приоритетов нового цикла реализации нацпроектов. Он рассказал о пяти ее ключевых функциях: контрольной, корректирующей, информационной, функции приоритизации и просветительской. Особое внимание, по словам Кирюхина, сегодня уделяется сбору отзывов через QR-коды на объектах капстроительства, возводимых в рамках нацпроектов. С начала нового цикла собрано около 40 тысяч отзывов от граждан, из них 74% — положительные. Более четырех тысяч так называемых инцидентов были решены. Кирюхин отметил, что данные с QR-кодов, как правило, коррелируют с результатами социологических опросов администрации Президента РФ: регионы с высоким процентом негативных отзывов по QR-кодам, как правило, занимают низкие места в рейтингах доверия граждан.
Сессия «Национальные проекты»Бегчин подробно остановился на ключевых новациях финансирования нацпроектов — в том числе связанных с повышением дисциплины финансового планирования. Так, в рамках нового цикла действует новая (и пока рассчитанная на один год) норма, ограничивающая перераспределение ассигнований между нацпроектами в пределах 10% годовых назначений. В Минфине полагают, что это предотвратит размывание первоначальных бюджетных решений. Кроме того, произошло сокращение сроков распределения зарезервированных ассигнований на нацпроекты. Если в 2025 году крайним сроком было определено 1 июня, то в 2026 году он сдвигается на 1 апреля.
Также были введены новые правила для субъектов РФ. Во-первых, это раннее доведение декомпозированных значений национальных целей: теперь регионы получают их до 20 августа (а не в конце декабря), что дает время на подготовку и согласование. Во-вторых, это ускорение заключения финансовых соглашений между федеральным центром и регионами (они будут формироваться автоматически на основе уже известных объемов финансирования и показателей). Наконец, это сокращение сроков заключения контрактов регионами на софинансируемые объекты (с 2026 года — 1 июня вместо 1 июля).
Опытом реализации нацпроектов на региональном уровне поделились представители Санкт-Петербурга и Тамбовской области. Так, заместитель руководителя администрации губернатора Санкт-Петербурга — начальник Проектного управления — проектного офиса Ю. В. Лудинова рассказала, что Петербург как регион-донор финансирует нацпроекты в основном за счет собственных средств (из 47,9 миллиарда рублей только 9,2 миллиарда — федеральные). Приоритеты по объему финансирования совпадают с федеральными: «Семья», «Инфраструктура для жизни», «Молодежь и дети». Начальник Управления организации проектной деятельности Правительства Тамбовской области О. Б. Марчева представила детализированную систему управления реализацией нацпроектов. Для управления 42 проектами в регионе разработан регламент взаимодействия на всех этапах — от планирования до реализации. Действует автоматизированная система управления проектной деятельностью, данные из которой (включая рейтинги подрядчиков по идентификаторам госконтрактов) еженедельно рассматриваются на штабах у губернатора.
Коммуникационный аспект реализации нацпроектов обозначил заместитель генерального директора АНО «Национальные приоритеты» М. Ю. Шумаков. Он указал на серьезный разрыв между высокой узнаваемостью бренда нацпроектов и низким процентом граждан, которые связывают получаемые услуги с их реализацией, и призвал к более активному брендированию не только объектов, но и мер поддержки.
Реформа МСУ: экспертный взгляд
Особый интерес участников форума вызвала сессия, посвященная новой системе местного самоуправления. Профессор кафедры конституционного права Санкт-Петербургского государственного университета Е. С. Шугрина сразу обозначила проблему: до сих пор далеко не все — и даже депутаты представительных органов субъектов РФ — знакомы с содержанием нового закона. На региональном уровне практически отсутствуют необходимые для его реализации законодательные решения. Подсчитано, что для реализации закона каждому субъекту необходимо принять в среднем порядка 70 различных решений органов власти. По мнению профессора, органы местного самоуправления в этих условиях могут стать «заложниками ситуации», неся ответственность за исполнение полномочий, для которых у них нет ни правовой, ни финансовой основы.
Сессия «Реформа МСУ»Член Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера О. Е. Голов сообщил, что закон, прошедший этап бурных дебатов, находится на особом контроле верхней палаты парламента. Среди преимуществ перехода на одноуровневую систему он назвал невозможность «перекладывания ответственности с одной администрации на другую», что ранее было хронической проблемой системы МСУ. Важным шагом он назвал норму, снимающую с муниципалитетов ответственность за невыполнение непрофинансированных полномочий. При этом сенатор признал, что есть регионы, настаивающие на сохранении двухуровневой системы местного самоуправления.
Позицию Министерства юстиции РФ, выступающего методологом реформы, озвучили заместитель директора Департамента систематизации законодательства И. В. Старовойтова и заместитель директора Департамента конституционного законодательства А. Е. Карманов. Они рассказали о проделанной министерством работе: подготовке дорожных карт для территориальных органов, модельных уставов и ведении ежегодного мониторинга местного самоуправления. Однако они же указали на риски снижения качества управления в связи с реформой. «Регионы получили опцию практически индивидуальную для каждого муниципалитета — настраивать объем компетенции. Но объем полномочий, который всегда осуществляется самими органами местного самоуправления, существенно сократился. Полагаем, что это, конечно, окажет влияние на возможности оперативного решения местных задач. Поскольку изменения в объемах полномочий могут создать административные барьеры и усложнить процесс принятия решений и, может быть, даже привести к ухудшению качества услуг населения, этот процесс должен быть предметом постоянного и пристального внимания на федеральном уровне», — отметила Старовойтова.
Фундаментальный взгляд на проблему представил профессор департамента публичного права факультета права НИУ ВШЭ В. В. Таболин. Он заявил, что местное самоуправление — это фундамент государственности, и призвал оценивать его работу по принципу полезности для населения, а не по формальным отчетным показателям. Он также подверг критике тенденцию объединения городских и сельских населенных пунктов в рамках одного муниципального образования, указав на принципиальные различия между такими формами осуществления публичной власти, как городское и сельское самоуправление. «Это серьезная ошибка, которая может привести к исчезновению села. Утрата села равносильна утрате родителей. А сиротство городов приведет к деградации государства», — полагает профессор.
Не менее проблемны экономические аспекты реализации реформы. Генеральный директор фонда «Институт экономики города» А. С. Пузанов привел следующие расчеты: согласно части 1 статьи 32 Федерального закона № 33‑ФЗ к неотъемлемым (не подлежащим перераспределению) полномочиям ОМС относится лишь порядка 19% расходов городских округов. «То есть, если все, что могут, заберут наверх, но ничего не отдадут вниз по второй и третьей части этой статьи, бюджет типичного городского округа уменьшится в пять раз», — заявил Пузанов.
Директор Центра региональной политики Института прикладных экономических наук РАНХиГС В. В. Климанов указал на ряд объективных предпосылок для централизации полномочий ОМС. Он подчеркнул, что в силу размеров территории и суровых природно-климатических условий страна вынуждена нести более высокие расходы на коммунальный сектор и транспорт — то есть как раз на ключевые вопросы местного значения. Разговоры о необходимости поиска каких-то новых доходных источников для покрытия этих потребностей местных бюджетов эксперт считает «тупиковым путем». «Нужно отдавать себе отчет в том, что в целом по стране органы местного самоуправления никогда не будут самостоятельно справляться со своими расходными обязательствами», — отметил Климанов. При этом он констатировал, что новый Закон № 33‑ФЗ глобально не меняет финансовые основы МСУ.
Бюджетная система в новых условиях
Теме финансовых основ долгосрочного развития страны и регионов была посвящена специальная панельная сессия «Новые вызовы финансово-бюджетной политики Российской Федерации».
Модератор сессии Климанов отметил, что бюджетная политика постоянно сталкивается с новыми обстоятельствами. «Времена всегда разные. Каждый очередной бюджет непохож на предыдущие, все время появляются какие-то факторы, которые делают ситуацию уникальной». Заместитель министра финансов РФ Бегчин остановился на глубоких трансформациях в системе бюджетного планирования, произошедших в последние годы. Главный тренд — переход к реальному, а не формальному долгосрочному планированию. Бюджетный прогноз стал основным документом, детализирующим расходы на госпрограммы и — что ново — на национальные проекты. Сформировалась непрерывная система планирования. «Мы ушли от дискретности в бюджетном планировании. Теперь третий год трехлетнего бюджетного цикла формируется не от достигнутого уровня, а от параметров бюджетного прогноза», — отметил Бегчин.
Сессия «Финансовые вызовы»Вице-губернатор Санкт-Петербурга А. А. Корабельников обратил внимание на увеличение нагрузки на региональные бюджеты при замедлении темпов роста их доходов. Он отметил, что одним из ключевых направлений работы является оптимизация налоговых расходов — льгот и преференций, которые оборачиваются для бюджета выпадающими доходами. По его словам, объем этих расходов в бюджете Санкт-Петербурга оценивается в 80 миллиардов рублей, и почти половина из них приходится на льготы для малого бизнеса и упрощенную систему налогообложения. Вице-губернатор также призвал к пересмотру оценки критериев эффективности предоставляемых льгот. Он привел конкретные примеры из практики городского заказа, когда контракты получали организации с нулевой отчетностью и минимальной численностью сотрудников. В связи с этим он анонсировал продолжение курса на недопущение недобросовестных компаний к бюджетным средствам и государственному имуществу.
Первый заместитель председателя Правительства Ленинградской области, председатель Комитета финансов Р. И. Марков считает необходимой синергию между региональными финансами и финансовым рынком. В качестве успешного примера он привел работу Ленинградской области с высокотехнологичными инструментами размещения временно свободных средств, такими как РЕПО и депозиты, на бирже. По его словам, это не только приносит дополнительный доход в бюджет (около 20 миллиардов рублей при бюджете в 300 миллиардов), но и поддерживает устойчивость всего финансового рынка страны. Он предложил закрепить эти механизмы в Бюджетном кодексе, чтобы сделать их доступными для всех регионов.
В заключительной части сессии участники сошлись во мнении, что ответ на современные вызовы бюджетной системе лежит в принятии комплекса мер: увеличении горизонта планирования, создании постоянных механизмов оценки эффективности расходов, поддержке предпринимательской инициативы и поиске баланса между фискальной нагрузкой и стимулированием экономического роста.
М. А. Цуциев
Поделиться:
