Счетная палата РФ периодически выпускает в свет информацию о результатах проверок, так или иначе связанных с работой государственных информационных систем. Мы решили обобщить этот опыт и обсудили с возглавляющим направление аудитором СП РФ Данилом Евгеньевичем Шилковым его видение развития ГИС, их недоработки, а также изменения, внесенные по итогам рекомендаций контролеров.
— Данил Евгеньевич, как вы в целом оцениваете ход цифровизации в государственном секторе? ГИС сегодня стали важной составляющей этого процесса?
— Цифровизация государственного сектора является стратегическим направлением развития, однако ее ход нельзя оценить однозначно положительно. Процесс сопровождается как значительными достижениями, так и серьезными системными проблемами.
Безусловно, государственные информационные системы, являясь основной инфраструктурой для предоставления государственных услуг и управления государственными ресурсами, стали ключевой составляющей процесса цифровизации. Именно они выступают основными платформами для сбора, обработки, хранения и предоставления данных, обеспечения межведомственного электронного взаимодействия и оказания цифровых государственных услуг. Их развитие и эффективное функционирование напрямую определяет качество и скорость цифровой трансформации государственного управления в нашей стране.
По нашим данным, в государственных ведомствах сейчас функционируют сотни ГИС. Тем не менее существующие механизмы их создания и эксплуатации зачастую не обеспечивают достижения поставленных целей, показатели процессов, связанных с ГИС, неинформативны и не дают понимания об их ходе и конечных результатах, о чем было неоднократно отмечено Счетной палатой в информационных письмах и докладах Правительству РФ. В связи с этим в 2025 году Правительством РФ планируется внедрение нового подхода к цифровизации государственного управления. Теперь показатели процессов финансирования, создания, развития и эксплуатации ГИС должны четко отражать, как достигаются цели, поставленные перед ГИС и ведомствами, которые ими управляют.
— Проблемы, о которых вы говорите, это обычные болезни роста или большинство из них можно было бы избежать?
— Счетная палата регулярно выявляет общие для всех ведомств проблемы в ходе аудитов ГИС. Часть из них, бесспорно, можно отнести к болезням роста, характерным для столь масштабной и быстро развивающейся сферы, как цифровизация. Однако значительная доля выявленных проблем ГИС связана не с технологическими сложностями и вызовами, а с недостатками в управленческих подходах и нормативно-правовых актах. Речь идет о дублировании реализуемых функций, несовершенстве планирования, недофинансировании или, напротив, неэффективном расходовании средств, недостаточном качестве управления проектами, отсутствии единых стандартов и регламентов, недостаточной межведомственной координации.
Предотвратить эти проблемы было возможно при условии более четкого первоначального проектирования архитектуры ГИС, глубокого предварительного анализа рисков и формирования более точной правовой базы, регламентирующей их создание и эксплуатацию на всех этапах жизненного цикла.
— В 2022 году СП обнародовала результаты оценки текущего состояния федеральных ГИС с точки зрения перспектив цифровизации государственного управления. В отчете был озвучен ряд недостатков. Пожалуйста, поясните, какое влияние на развитие государственных систем оказали наиболее значимые из них?
— По результатам экспертно-аналитического мероприятия 2022 года был выявлен комплекс взаимосвязанных проблем, сдерживающих развитие ГИС. К наиболее значимым из них мы относим три. Во-первых, отсутствие единых архитектурных принципов и стандартов. Это приводило к созданию лоскутных и несовместимых между собой систем, дублированию функций и данных, сложностям в организации межведомственного взаимодействия. Во-вторых, пробелы в нормативном регулировании. Зачастую системы создавались и эксплуатировались без четко установленных на законодательном уровне требований к их функциональности, порядку использования и ответственности за недостоверность размещаемых данных. И наконец, слабые механизмы управления жизненным циклом. Отсутствие сквозного планирования от проектирования до вывода из эксплуатации вело к моральному устареванию систем, накоплению технического долга и нерациональному расходованию бюджетных средств.
В совокупности эти недостатки снижали эффективность бюджетных расходов на цифровизацию, ограничивали возможность формирования целостного пространства данных и, как следствие, негативно сказывались на качестве реализации государственных функций и предоставления государственных услуг гражданам и бизнесу.
— Изменилась ли ситуация под влиянием рекомендаций СП? Какие меры были приняты? Какие предложения Счетной палаты не реализованы и остаются на вашем контроле?
— Рекомендации Счетной палаты по итогам экспертно-аналитического мероприятия 2022 года были направлены в Правительство РФ и заинтересованные федеральные органы исполнительной власти. Часть из них нашла свое отражение в проводимой государственной политике в сфере цифровизации. В частности, активизирована работа по разработке и внедрению единых стандартов и регламентов в сфере создания и эксплуатации ГИС, усиливается внимание к вопросам управления их жизненным циклом. Существуют позитивные примеры работы с рекомендациями Счетной палаты. Так, Федеральным казначейством были разработаны внутренние документы в сфере ИТ с применением общепризнанной библиотеки лучших практик ITIL, ITSM и Международного стандарта для управления и обслуживания IT сервисов ISO 20000, которые могут рассматриваться как «лучшие практики» для применения государственными органами при управлении информационными технологиями, включая организацию жизненного цикла информационных систем и регламентацию его этапов. Такая практика крайне полезна. Она позволяет формализовать процессы управления ИТ-услугами, повысить их качество, предсказуемость и эффективность. Это ведет к снижению операционных рисков и более рациональному использованию ресурсов. Счетная палата высоко оценила этот опыт и рекомендовала Минцифры России распространить его на все государственные органы.
Однако ряд рекомендаций, направленных на кардинальное устранение выявленных проблем, реализован не в полной мере. Прежде всего это касается завершения формирования комплексной и непротиворечивой нормативной базы, устанавливающей четкие требования ко всем этапам жизненного цикла ГИС, включая обязательность проведения независимой оценки их эффективности. Также остается актуальным вопрос обеспечения полноты и достоверности данных в ГИС, утверждения единых форматов их описания. Эти вопросы находятся на контроле Счетной палаты, и мы продолжаем мониторинг их решения в рамках контроля прошлых проверок или проведения новых мероприятий.
— В 2024 году Счетная палата провела аудит ГИС «Официальный сайт для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“» (ГИС ГМУ). И здесь снова часть выявленных недостатков была связана с несовершенством законов. Возможно ли оценить, какое количество средств федерального бюджета было использовано без достижения результата в этой связи?
— Суть проблемы заключается в том, что действующее законодательство не устанавливает четких требований к содержанию нормативных актов, которыми госорганы обязаны создавать и развивать ГИС. Это приводит к тому, что системы создаются без четко прописанных целей, показателей эффективности и механизмов ответственности, что создает риски неэффективного использования бюджетных средств. За период с 2012 по 2022 год на ГИС ГМУ было направлено более 1,7 миллиарда рублей. И значительная часть этих средств, судя по выявленным недостаткам — отсутствие данных у 20 процентов учреждений, несоответствия в 70 процентах размещенных сведений, — была использована неэффективно. Счетная палата внесла предложения по совершенствованию законодательства, работа в этом направлении будет продолжаться.
— Сегодня вы видите улучшения по параметрам полноты и достоверности информации?
— После проведения проверки и направления соответствующих рекомендаций в адрес оператора системы — Федерального казначейства, а также федеральных органов исполнительной власти, курирующих подведомственные учреждения, была проведена определенная работа по устранению выявленных нарушений. Мониторинг текущей ситуации показывает положительную динамику в части увеличения доли учреждений, размещающих сведения о результатах деятельности. Также проводится работа по верификации уже размещенных данных.
Однако проблема требует постоянного внимания. Полнота и достоверность информации в ГИС ГМУ напрямую зависят от дисциплинированности тысяч участников системы: государственных и муниципальных учреждений. Поэтому, хотя определенные улучшения есть, говорить о полном и окончательном решении проблемы преждевременно. Вопрос верификации размещенных данных остается в зоне нашего внимания.
— Недоработки, схожие с выявленными проверкой ГИС ГМУ, вы отмечали и при проверке в 2022 году платформы «Работа в России». Какие методы для решения проблемы неполноты данных вы видите?
— Да, эта проблема характерна для многих ГИС. Мы постоянно сталкиваемся с недостаточной полнотой, актуальностью и достоверностью данных. Решение требует комплексного подхода. Необходимо нормативное закрепление ответственности. Нужно четко установить на уровне законодательства или нормативных правовых актов персональную ответственность руководителей органов власти и учреждений за предоставление недостоверных или несвоевременных сведений в ГИС, а также предусмотреть механизмы административной ответственности. Также важен технологический контроль. Внедрение встроенных средств валидации, проверки данных на этапе их внесения и перекрестная проверка информации из разных ГИС или иных источников. Как представитель Счетной палаты, не могу не отметить важность мониторинга и аудита. Необходимо внедрить регулярный автоматизированный мониторинг заполненности и качества данных с формированием соответствующих отчетов для контролирующих органов. Ну и наконец, стимулирование. Формирование системы показателей эффективности деятельности органов власти, напрямую связанных с качеством данных их ГИС. Уверен, что, если все эти элементы будут внедрены, совсем скоро мы сможем увидеть совершенно другую картину.
— Также при проверке «Работы в России» вы увидели риски, связанные с использованием иностранного программного обеспечения. Встречались ли подобные риски при проверке других ГИС? Как решается проблема импортозамещения в этой сфере?
— Да, риски, связанные с использованием иностранного программного обеспечения, санкционными угрозами и зависимостью от зарубежных вендоров, являются общими для большинства масштабных ГИС. Счетная палата в своих проверках регулярно акцентирует внимание на этих рисках. Например, при проверке платформы «Работа в России» был выявлен риск бесперебойного функционирования из-за использования программного обеспечения американской компании. Подобные проблемы были обнаружены и при аудите других информационных систем.
Вопрос импортозамещения в сфере ГИС решается в рамках общегосударственной политики. Проводится плановая работа по миграции с зарубежных программных продуктов на российские аналоги, внесенные в реестр отечественного программного обеспечения. Продолжается перевод ГИС на российскую инфраструктуру, включая серверы, системы хранения данных и сети. Используемое программное обеспечение оценивается на предмет наличия критических уязвимостей, зависимостей от иностранного программного обеспечения. Оказывается поддержка российским компаниям-разработчикам, создающим решения для государственного сектора.
Это сложный многолетний процесс, сопряженный с техническими и финансовыми сложностями, который требует не только замены программного обеспечения, но и перестройки инфраструктуры и переподготовки кадров. Однако его реализация критически важна для обеспечения технологического суверенитета и устойчивого функционирования всей цифровой инфраструктуры государства.
Подготовила А. Ю. Ольховая
Поделиться:
