Год назад, в октябре 2005 г., состоялись выборы мэра города Братска, которые закончились убедительной победой Сергея Серебренникова. Вместе с мэром к исполнению своих обязанностей приступила новая команда высокопрофессиональных и дальновидных управленцев.
Алексей ЗЕЗУЛЯ, заместитель мэра по инновационному развитию и информационным технологиям города Братска
Кадровые перестановки повлекли за собой структурные изменения. В администрации впервые было создано подразделение, основной деятельностью которого стало управление развитием муниципалитета с помощью современных управленческих и информационных технологий.
Инновационные технологии на службе города
Идея отделить процессы развития от текущей деятельности, обеспечить их автономными ресурсами и соответствующими полномочиями была реализована уже в первые месяцы работы новой команды.
С приходом нового заместителя мэра по инновационному развитию и информационным технологиям Алексея Зезули был сформирован отдельный Департамент, главной целью которого стало решение стратегических задач по совершенствованию системы управления муниципальным образованием посредством реализации различных инновационных проектов и программ. Основной отличительной чертой департамента стало использование стандартов управления проектами и новейших схем оптимизации управленческих процессов.
Основной отличительной чертой работы Департамента инновационного развития и информационных технологий стало использование в работе стандартов управления проектами и новейших схем оптимизации управленческих процессов.
Самым первым и ярким результатом работы нового подразделения стало создание Программы реформирования муниципальных финансов города Братска на 2005–2007 гг. и подача заявки в Минфин России на участие в отборе муниципальных образований для получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Справка «Бюджета»
Город Братск расположен на северо-западе Иркутской области на берегах реки Ангары. Он находится на пересечении важнейших коммуникаций, связывающих центр России с Восточной Сибирью и Дальним Востоком.
Возникновение поселения Братск относится к 1631 г., когда русскими первопроходцами – казаками – был срублен деревянный острог в месте слияния рек Ангары и Оки. Современный Братск обязан своим рождением строительству трех индустриальных гигантов – крупнейшей в мире ГЭС, лесопромышленного комплекса и алюминиевого завода.
Сегодня город с населением около 255 тыс. человек является крупным индустриальным центром Восточной Сибири. На его долю в Российской Федерации приходится свыше 14% выпуска электроэнергии, вырабатываемой гидроэлектростанциями, 26% первичного алюминия, 21% товарной целлюлозы. Продукция предприятий Братска экспортируется во многие страны мира.
Братск выполняет функции важной опорной базы освоения северных районов Восточной Сибири и Дальнего Востока. Здесь есть международный аэропорт, железнодорожные магистрали, развитая сеть автомобильных дорог. Расстояние до областного центра составляет 490 км.
Экономико-географическое положение города характеризуется высоким ресурсно-экономическим потенциалом (лесные и водные ресурсы, газоконденсатное и железорудное месторождения и т.д.), что является основой для его социально-экономического развития.
На сегодняшний день Братск является членом ряда ассоциаций, в частности ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов, Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, и занимает активную позицию в области решения вопросов местного самоуправления.
С чего все начиналось. Программа реформирования
В работе над программой приняли участие все структурные подразделения муниципалитета. Разработать план реформирования муниципальных финансов специалистам городской администрации предстояло в максимально короткие сроки – в течение 14 дней. Несмотря на это, в итоге программа набрала 80,64 балла из 100 возможных с наибольшим коэффициентом достоверности и качества. Заняв первое место, Братск опередил такие города, как Красноярск, Калуга, Тольятти, Сургут, Пермь, Астрахань, Барнаул. Высокая оценка программы специалистами Министерства финансов РФ свидетельствует об общественном признании профессионального уровня новой команды городской власти. Кроме того, победа в конкурсе дала городу первоочередное право на получение субсидии в случае выполнения заявленных программных мероприятий.
Сама программа является комплексным документом модернизации и совершенствования всех аспектов управления муниципальными финансами города в соответствии с основными направлениями бюджетной реформы, проводимой Правительством России. Она создана для активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, повышения эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления Братска.
Основные цели, которые преследовали разработчики, касались:
1. Улучшения качества администрирования местного бюджета, повышения его прозрачности и качества планирования.
2. Создания условий для устойчивого социально-экономического развития Братска путем реформирования отраслей муниципального сектора экономики.
3. Реализации принципов ответственной бюджетной политики.
4. Создания условий для повышения качества предоставляемых населению Братска бюджетных услуг.
5. Создания благоприятных условий для увеличения доходной базы местного бюджета и привлечения инвестиций в город.
6. Обеспечения прозрачности деятельности органов местного самоуправления и повышение общественного контроля.
Составляя документ, авторы руководствовались следующими принципами эффективной реализации программы:
– комплексность и взаимосвязь всех элементов муниципального управления;
– экономическая сбалансированность и эффективность мероприятий программы;
– реалистичность в оценке имеющихся ресурсов;
– применение современных информационных технологий;
– использование передовых практик реформирования финансов (принцип «управленческой инициативы»).
После победы в конкурсе специалисты городской администрации приступили к реализации основных запланированных мероприятий. Для этого в администрации была создана специальная система управления проектом, в том числе координационный совет мэра по реализации программы и межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли заместители мэра, руководители и заместители структурных подразделений городской администрации, юристы и финансисты.
Схема управления была организована таким образом, что основную часть работ в рамках мероприятий программы осуществляют комиссии по направлениям, которые формируют основу системы управления программой и состоят из ведущих специалистов всех структурных подразделений администрации города.
На Департамент инновационного развития и информационных технологий была возложена важная функция – координация деятельности других ответственных структур администрации города Братска в рамках реализации программы.
Самым важным результатом программы должно стать достижение стратегических целей, поставленных в различных отраслях муниципального управления. Согласно проведенным расчетам экономический эффект от выполнения мероприятий составит порядка 89 млн руб., сформировавшись за счет:
– исключения расходов на финансирование необоснованных потребностей;
– исключения расходов на оплату некачественных бюджетных услуг;
– устранения негативных последствий кассовых разрывов;
– повышения квалификации кадров и качества работы подразделений;
– сокращения недоимки и дебиторской задолженности и т.д.
Кроме экономического будет получен структурный эффект от оптимизации муниципальной инфраструктуры оказания бюджетных услуг и повышения качества услуг, предоставляемых населению города. В целом можно утверждать, что реализация программы дает не только очевидные экономические и социальные последствия, но и формирует политический результат.
Итоги первого этапа, перспективы деятельности
В настоящий момент реализация программы осуществляется по семи основным направлениям, в числе которых:
– реформа бюджетного процесса и управления расходами;
– внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат;
– совершенствование системы муниципальных инвестиций;
– создание условий для развития доходной базы и совершенствование долговой политики.
В рамках каждого из указанных направлений разработаны детальные планы мероприятий, описаны механизмы и критерии достижения результата, а также определены значения целевых показателей процесса реформирования.
Год, прошедший с момента победы в конкурсе, потребовал серьезных управленческих и организационных усилий администрации города. На первом этапе работа в основном сводилась к анализу существующей ситуации, формированию рекомендаций по достижению целей программы, включая разработку и принятие основных нормативно-правовых актов в различных отраслях муниципального управления.
Опыт проведения реформ по ряду направлений в России практически отсутствовал, поэтому многие задачи специалистам приходилось решать впервые путем проведения научно-исследовательских работ (НИР) в тесном сотрудничестве с консультационными, экспертными и учебными организациями. Необходимо отметить, что только активное взаимодействие управленцев-практиков и представителей научной мысли гарантирует успешное решение нестандартных задач программы реформирования.
Сегодня консультантами в Братске выполняются работы по научному и методологическому сопровождению программы реформирования финансов (Институт реформирования общественных финансов, Москва), разработке системы оценки социально-экономической эффективности инвестиционных проектов (Центр прикладной экономики, Пермь), методологии формирования ведомственных целевых программ (Братский государственный технический университет). Необходимо отметить, что только тесное сотрудничество управленцев-практиков и представителей научной мысли гарантирует успешное решение нестандартных задач программы реформирования.
Одним из самых значимых направлений стало создание системы бюджетного планирования, ориентированного на результат. Для этого были разработаны основные документы, регламентирующие процесс повышения качества предоставляемых горожанам бюджетных услуг, – в первую очередь система учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах и утверждение перечня бюджетных услуг.
В дальнейшем на базе существующих документов и методик планируется разработать муниципальные стандарты качества оказания бюджетных услуг, возможно на основе последних достижений в области процессного подхода и системы менеджмента стандарта серии ISO 9000. Подобные технологии универсальны: они могут с успехом применяться как для промышленных предприятий, так и для муниципальных органов управления. Население будет получать качественные бюджетные услуги тогда, когда в учреждениях будет оптимизирован и формализован весь процесс оказания самой услуги – от материального до кадрового обеспечения.
Другое важное направление повышения результативности – внедрение процедуры среднесрочного финансового планирования: скользящего трехлетнего бюджета, утверждаемого постановлением мэра.
Предполагается, что описанные выше нововведения будут использоваться при формировании проекта бюджета города на очередной финансовый год.
Для распространения практики ведомственных программ в Братске с участием экспертов разработана система количественных показателей для оценки результатов выполнения функций и задач всех муниципальных ведомств. В основу данной системы положены традиционные показатели отраслевой статистики, что дает возможность обеспечить широкое применение данной методики в бюджетном секторе.
Серьезным шагом местной администрации к повышению открытости бюджетного процесса стало создание независимого экспертного совета по оценке проектов решений в области бюджетного и налогового законодательства, а также утверждение порядка проведения публичных экспертиз и учета их результатов при подготовке проектов решений.
В целях увеличения эффективности бюджетных расходов и совершенствования порядка закупок в Братске разработан регламент формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа. Документ полностью формализует процедуру конкурсных закупок, поскольку включает в себя типовые документы по организации процесса муниципальных закупок. В результате внедрения регламента в 2006 г. доля расходов бюджета, осуществленных по результатам конкурсных процедур, составила 41,1% от общего объема расходов, а экономия расходов по проведенным открытым конкурсам превысила 24 млн руб.
При реализации программного направления «Совершенствование системы инвестиций» создана основа для мониторинга инвестиционных проектов на всех стадиях реализации, а также формализована процедура принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов. Важно отметить, что разработанный порядок направлен на уменьшение влияния субъективных факторов при выборе объектов для муниципального инвестирования за счет критериального отбора и ранжирования инвестиционных проектов при включении их в бюджет города.
В Братске утверждена Концепция управления муниципальным долгом, задача которой – формирование стратегии и разработка механизмов привлечения дешевых кредитных ресурсов для реализации инвестиционных проектов. Решить данную задачу предполагается путем размещения муниципальных облигаций и применения современных схем управления долговыми обязательствами. Работы по организации эмиссии муниципальных облигаций планируется провести в течение следующего года.
В целом в рамках реализации первого этапа программы реформирования специалистам из администрации города удалось выполнить все запланированные мероприятия в заданные сроки и с требуемым качеством. Приняты и внедрены в процесс управления 43 постановления мэра и семь решений Думы, регламентирующие актуальные вопросы муниципального хозяйства и направленные на повышение эффективности и прозрачности деятельности местной власти.
Персонал совершенствуется вместе с новыми технологиями
В рамках программы реформирования проводились курсы повышения квалификации и профессиональной переподготовки муниципальных служащих по актуальным вопросам совершенствования муниципального управления. Разработчики программы учли, что сотрудники только тогда будут принимать активное участие в процессе реформирования, когда уровень их квалификации и навыков будет адекватен задачам бюджетной реформы. Поэтому изначально вопросам подготовки кадров при реализации программы уделялось самое пристальное внимание.
Администрацией города Братска нормативно закреплено требование об обязательном повышении квалификации служащих не реже, чем раз в три года, минимум для 50% сотрудников. Это означает, что за время работы программы переподготовку пройдут почти 200 специалистов и руководителей администрации.
Для решения этой задачи в 2006 г. регулярно проводились семинары и курсы повышения квалификации по вопросам целевого программного управления, бюджетирования, ориентированного на результат, управления муниципальными закупками и др. Многие семинары предусматривали не только теоретические, но и практические занятия. В частности, результаты семинара по порядку формирования ведомственных целевых программ показали эффективность данной разработки, в 2007 г. этот инструмент планируется широко использовать
Кроме того, Департамент инновационного развития и информационных технологий приступил к совершенствованию собственной деятельности. Летом 2006 г. 16 сотрудников прошли тренинг по курсу «Управление проектами компании на основе стандарта PMI PMBOK» и получили международные сертификаты. Особенностью курса стало изучение общих принципов и методологии управления проектами, формирование единого понятийного пространства сотрудников департамента путем получения ответов на два вопроса: «Что нужно делать, чтобы эффективно управлять проектами?» и «Как правильно это делать?»
Применение полученных знаний в дальнейшем позволит сотрудникам департамента эффективнее управлять содержанием, рисками, качеством, временем и другими сферами проектов Братска.
В целях повышения эффективности деятельности департамента в 2006 г. начато внедрение специальных управленческих программ коллективной работы с данными проектов и документами на базе единой точки доступа MS Project Server 2003 и MS SharePoint Portal Server 2003.
Standard & Poor’s: рейтинг города и уровень управления финансами достойные
Одним из направлений совершенствования долговой политики стало получение Братском международного кредитного рейтинга. 28 марта 2006 г. рейтинговым агентством Standard & Poor’s городу был присвоен долгосрочный кредитный рейтинг «В», прогноз «Стабильный», по обязательствам в иностранной валюте. Это позволило сравнить кредитоспособность и качество управления в Братске с другими муниципальными образованиями и субъектами Федерации.
Кредитный рейтинг выражает мнение рейтингового агентства относительно способности и готовности эмитента (в данном случае Братска) своевременно и в полном объеме выполнять свои финансовые обязательства. Получение кредитного рейтинга позволяет получить доступ к более дешевым кредитным ресурсам и тем самым повысить финансовую гибкость города.
Рейтинговым агентством анализировались такие характеристики, как экономическое положение, предсказуемость развития и устойчивость финансовой системы, качество управления, показатели исполнения бюджета, ликвидности и управления долгом и др. По оценке экспертов, уровень финансового менеджмента и прозрачности в городе выше среднероссийского, существуют тенденции к его улучшению при новой администрации. Аналитики отмечают реальный и сбалансированный бюджет. В качестве ограничений для развития города названы высокая концентрация производств и зависимость от решения вышестоящих органов власти.
С момента присвоения Братску кредитного рейтинга аналитики агентства Standard & Poor’s осуществляют постоянный мониторинг факторов, которые в состоянии повлиять на него. Кредитный рейтинг может повышаться или понижаться так же часто, как часто меняется кредитоспособность города. Обычно подтверждение или изменение рейтинга происходит раз в год.
В Братске агентством Standard & Poor’s был реализован пилотный проект по оценке уровня управления муниципальными финансами (FACE). В ходе проекта аналитики провели комплексную оценку организации и практики финансового управления в муниципалитете, определили его сильные и слабые стороны, риски и возможности с учетом лучших международных практик и местных условий. Данная оценка призвана повысить прозрачность финансовой деятельности администрации и определить приоритетные направления совершенствования. Среди благоприятных условий агентство отметило постепенную стабилизацию межбюджетных отношений, а также применение лучших мировых практик, в частности среднесрочного финансового планирования и управления ликвидностью.
Не остались незамеченными и улучшение макроэкономических условий, продолжающийся экономический рост и позитивные прогнозы развития экономики города. Агентство Standard & Poor’s отметило более чем десятилетнюю стабильность политических и административных структур в Братске и приверженность вновь избранного мэра и высшего руководства города совершенствованию финансового менеджмента.
Совершенствование бюджетных информационных технологий
Одним из принципов разработки программы реформирования является использование бюджетных информационных технологий для решения управленческих задач. Проект по внедрению автоматизированной информационной системы управления муниципальными закупками города Братска призван объединить в общее информационное пространство всех участников процесса закупок при помощи технологии электронного документооборота. Это повысит прозрачность и открытость процесса закупок благодаря централизованной процедуре поиска и выбора поставщиков муниципального заказа.
В настоящее время Департаментом инновационного развития и информационных технологий ведутся активные работы по вводу данной системы: определен подрядчик (ООО «Бюджетные финансовые технологии», Москва), утвержден план-график работ, проведено техническое обследование и проектирование. С ноября 2006 г. систему планируется запустить в режиме опытной эксплуатации. Плановый срок завершения внедрения системы – декабрь 2006 г. Реализация данного проекта позволит уменьшить объем бумажного документооборота, повысить открытость и качество проведения конкурсных процедур и получить экономию бюджетных средств за счет повышения эффективности их расходования.
Необходимо отметить работу по сопровождению информационной системы казначейского исполнения бюджета «АЦК-Финансы». Данная система была внедрена в Братске в 1999 г. Она охватывает более 150 пользователей – сотрудников финансового управления, финансовых служб распорядителей и получателей бюджетных средств (в том числе территориально удаленных), осуществляющих исполнение бюджета города в электронной форме.
В мае 2006 г. проведен аудит работы информационной системы управления в части анализа функций и технологии деятельности. Результатом стал свод рекомендаций разработчика по оптимизации процесса исполнения бюджета. В настоящее время проводится адаптация электронного документооборота, автоматизация дополнительных функций финансового органа.
Процесс оптимизации документооборота дал возможность перераспределения функций между отделами финансового управления и позволил применять легитимную электронную цифровую подпись (ЭЦП) в процессе финансирования получателей бюджетных средств. Целью данного проекта являются отказ от технологии бумажного документооборота, минимизация затрат на оформление и доставку документов, упрощение системы взаимоотношений между участниками бюджетного процесса. Для этого на базе департамента создан регистрационный центр для генерации электронных ключей и получения сертификатов ЭЦП в удостоверяющем центре E-Key (Москва), а также утверждено Положение о порядке работы с ЭЦП, которое определяет порядок создания, использования, хранения и смены ЭЦП и распространяется на подразделения администрации города Братска, муниципальные учреждения и предприятия.
В настоящее время автоматизированная система казначейского исполнения бюджета перестраивается для использования легитимной ЭЦП. На первом этапе территориально отдаленные муниципальные учреждения будут отправлять электронные финансовые документы по каналам связи в финансовый орган без дублирования на бумажных носителях.
В перспективе ЭЦП планируется применять в большинстве бюджетных информационных систем Братска, в частности в сфере муниципальных закупок, сдачи отчетности, обмена информацией с налоговыми органами и пенсионным фондом, делопроизводства и др.
Итог, или Что делать дальше?
1 сентября администрацией города Братска сдан отчет в Министерство финансов России о выполнении первого этапа программы реформирования с приложением всех необходимых аналитических и подтверждающих документов. В течение ближайших месяцев отчет будет проверен и оценен специалистами. По мнению авторов, по целому ряду мероприятий удалось обеспечить перевыполнение запланированных показателей.
Однако реформирование финансов не окончено. Уже с середины сентября ведется работа по реализации мероприятий второго этапа программы, от полноты охвата и качества выполнения которых главным образом зависит достижение стратегических целей Программы. На данном этапе планируется завершить формирование основных нормативных правовых актов и методик, применить на практике утвержденные порядки и проанализировать результаты экспериментов, провести оценку социально-бюджетной эффективности принимаемых решений в области бюджетной политики и публикации полученных результатов.
Опыт, полученный при реализации первого этапа реформирования муниципальных финансов, выявил ряд сложностей, которые следует учитывать при выполнении аналогичных программ .
Безусловно, поставленные цели и задачи реформы потребуют существенных усилий и напряженной работы всех структурных подразделений администрации. Комплексный подход к реализации программы позволяет обеспечить поэтапное достижение ее стратегической цели – улучшения качества администрирования местного бюджета, повышения его прозрачности и качества планирования, увеличения эффективности и результативности бюджетных расходов, роста инвестиционной привлекательности муниципалитета.
Общественные финансы являются самым системным и чувствительным элементом схемы управления муниципалитетом, поэтому применение современных управленческих методик в сфере финансов позволит обеспечить максимум преимуществ для развития города. Администрация Братска рассматривает программу в качестве основы для совершенствования всей системы муниципального управления посредством общественных финансов.
Предполагается, что программа реформирования муниципальных финансов станет базисом для последующей разработки концепции и программы социально-экономического развития города, основная задача которых заключается в обеспечении развития экономики и повышении уровня жизни населения.
Справка «Бюджета»
Алексей Францевич ЗЕЗУЛЯ, заместитель мэра по инновационному развитию и информационным технологиям города Братска
Родился 10 марта 1978 г. в Братске (Иркутская область).
В 2000 г. с отличием окончил Братский технический университет, специальность «Экономика и управление на предприятии», в 2003 г. – Академию народного хозяйства при Правительстве РФ, специальность «Государственное и муниципальное управление».
После окончания университета работал в администрации города Братска ведущим специалистом, заместителем заведующего отделом.
С 2002 г. – консультант по экономическим вопросам, советник мэра города.
В 2004–2005 гг. занимал пост заместителя начальника Главного финансового управления Иркутской области.
В ноябре 2005 г. приглашен в администрацию города Братска на должность заместителя мэра по экономике и финансам.
С января 2006 г. – заместитель мэра города по инновационному развитию и информационным технологиям. Руководит разработкой и внедрением проектов по совершенствованию управления муниципальным образованием.
Алексей ЗЕЗУЛЯ, заместитель мэра по инновационному развитию и информационным технологиям города Братска
Кадровые перестановки повлекли за собой структурные изменения. В администрации впервые было создано подразделение, основной деятельностью которого стало управление развитием муниципалитета с помощью современных управленческих и информационных технологий.
Инновационные технологии на службе города
С приходом нового заместителя мэра по инновационному развитию и информационным технологиям Алексея Зезули был сформирован отдельный Департамент, главной целью которого стало решение стратегических задач по совершенствованию системы управления муниципальным образованием посредством реализации различных инновационных проектов и программ. Основной отличительной чертой департамента стало использование стандартов управления проектами и новейших схем оптимизации управленческих процессов.
Основной отличительной чертой работы Департамента инновационного развития и информационных технологий стало использование в работе стандартов управления проектами и новейших схем оптимизации управленческих процессов.
Самым первым и ярким результатом работы нового подразделения стало создание Программы реформирования муниципальных финансов города Братска на 2005–2007 гг. и подача заявки в Минфин России на участие в отборе муниципальных образований для получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Справка «Бюджета»
Город Братск расположен на северо-западе Иркутской области на берегах реки Ангары. Он находится на пересечении важнейших коммуникаций, связывающих центр России с Восточной Сибирью и Дальним Востоком.
Возникновение поселения Братск относится к 1631 г., когда русскими первопроходцами – казаками – был срублен деревянный острог в месте слияния рек Ангары и Оки. Современный Братск обязан своим рождением строительству трех индустриальных гигантов – крупнейшей в мире ГЭС, лесопромышленного комплекса и алюминиевого завода.
Сегодня город с населением около 255 тыс. человек является крупным индустриальным центром Восточной Сибири. На его долю в Российской Федерации приходится свыше 14% выпуска электроэнергии, вырабатываемой гидроэлектростанциями, 26% первичного алюминия, 21% товарной целлюлозы. Продукция предприятий Братска экспортируется во многие страны мира.
Братск выполняет функции важной опорной базы освоения северных районов Восточной Сибири и Дальнего Востока. Здесь есть международный аэропорт, железнодорожные магистрали, развитая сеть автомобильных дорог. Расстояние до областного центра составляет 490 км.
Экономико-географическое положение города характеризуется высоким ресурсно-экономическим потенциалом (лесные и водные ресурсы, газоконденсатное и железорудное месторождения и т.д.), что является основой для его социально-экономического развития.
На сегодняшний день Братск является членом ряда ассоциаций, в частности ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов, Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, и занимает активную позицию в области решения вопросов местного самоуправления.
С чего все начиналось. Программа реформирования
Сама программа является комплексным документом модернизации и совершенствования всех аспектов управления муниципальными финансами города в соответствии с основными направлениями бюджетной реформы, проводимой Правительством России. Она создана для активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, повышения эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления Братска.
Основные цели, которые преследовали разработчики, касались:
1. Улучшения качества администрирования местного бюджета, повышения его прозрачности и качества планирования.
2. Создания условий для устойчивого социально-экономического развития Братска путем реформирования отраслей муниципального сектора экономики.
3. Реализации принципов ответственной бюджетной политики.
4. Создания условий для повышения качества предоставляемых населению Братска бюджетных услуг.
5. Создания благоприятных условий для увеличения доходной базы местного бюджета и привлечения инвестиций в город.
6. Обеспечения прозрачности деятельности органов местного самоуправления и повышение общественного контроля.
Составляя документ, авторы руководствовались следующими принципами эффективной реализации программы:
– комплексность и взаимосвязь всех элементов муниципального управления;
– экономическая сбалансированность и эффективность мероприятий программы;
– реалистичность в оценке имеющихся ресурсов;
– применение современных информационных технологий;
– использование передовых практик реформирования финансов (принцип «управленческой инициативы»).
После победы в конкурсе специалисты городской администрации приступили к реализации основных запланированных мероприятий. Для этого в администрации была создана специальная система управления проектом, в том числе координационный совет мэра по реализации программы и межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли заместители мэра, руководители и заместители структурных подразделений городской администрации, юристы и финансисты.
Схема управления была организована таким образом, что основную часть работ в рамках мероприятий программы осуществляют комиссии по направлениям, которые формируют основу системы управления программой и состоят из ведущих специалистов всех структурных подразделений администрации города.
На Департамент инновационного развития и информационных технологий была возложена важная функция – координация деятельности других ответственных структур администрации города Братска в рамках реализации программы.
Самым важным результатом программы должно стать достижение стратегических целей, поставленных в различных отраслях муниципального управления. Согласно проведенным расчетам экономический эффект от выполнения мероприятий составит порядка 89 млн руб., сформировавшись за счет:
– исключения расходов на финансирование необоснованных потребностей;
– исключения расходов на оплату некачественных бюджетных услуг;
– устранения негативных последствий кассовых разрывов;
– повышения квалификации кадров и качества работы подразделений;
– сокращения недоимки и дебиторской задолженности и т.д.
Кроме экономического будет получен структурный эффект от оптимизации муниципальной инфраструктуры оказания бюджетных услуг и повышения качества услуг, предоставляемых населению города. В целом можно утверждать, что реализация программы дает не только очевидные экономические и социальные последствия, но и формирует политический результат.
Итоги первого этапа, перспективы деятельности
В настоящий момент реализация программы осуществляется по семи основным направлениям, в числе которых:
– реформа бюджетного процесса и управления расходами;
– внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат;
– совершенствование системы муниципальных инвестиций;
– создание условий для развития доходной базы и совершенствование долговой политики.
В рамках каждого из указанных направлений разработаны детальные планы мероприятий, описаны механизмы и критерии достижения результата, а также определены значения целевых показателей процесса реформирования.
Год, прошедший с момента победы в конкурсе, потребовал серьезных управленческих и организационных усилий администрации города. На первом этапе работа в основном сводилась к анализу существующей ситуации, формированию рекомендаций по достижению целей программы, включая разработку и принятие основных нормативно-правовых актов в различных отраслях муниципального управления.
Сегодня консультантами в Братске выполняются работы по научному и методологическому сопровождению программы реформирования финансов (Институт реформирования общественных финансов, Москва), разработке системы оценки социально-экономической эффективности инвестиционных проектов (Центр прикладной экономики, Пермь), методологии формирования ведомственных целевых программ (Братский государственный технический университет). Необходимо отметить, что только тесное сотрудничество управленцев-практиков и представителей научной мысли гарантирует успешное решение нестандартных задач программы реформирования.
Одним из самых значимых направлений стало создание системы бюджетного планирования, ориентированного на результат. Для этого были разработаны основные документы, регламентирующие процесс повышения качества предоставляемых горожанам бюджетных услуг, – в первую очередь система учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах и утверждение перечня бюджетных услуг.
Другое важное направление повышения результативности – внедрение процедуры среднесрочного финансового планирования: скользящего трехлетнего бюджета, утверждаемого постановлением мэра.
Предполагается, что описанные выше нововведения будут использоваться при формировании проекта бюджета города на очередной финансовый год.
Для распространения практики ведомственных программ в Братске с участием экспертов разработана система количественных показателей для оценки результатов выполнения функций и задач всех муниципальных ведомств. В основу данной системы положены традиционные показатели отраслевой статистики, что дает возможность обеспечить широкое применение данной методики в бюджетном секторе.
Серьезным шагом местной администрации к повышению открытости бюджетного процесса стало создание независимого экспертного совета по оценке проектов решений в области бюджетного и налогового законодательства, а также утверждение порядка проведения публичных экспертиз и учета их результатов при подготовке проектов решений.
В целях увеличения эффективности бюджетных расходов и совершенствования порядка закупок в Братске разработан регламент формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа. Документ полностью формализует процедуру конкурсных закупок, поскольку включает в себя типовые документы по организации процесса муниципальных закупок. В результате внедрения регламента в 2006 г. доля расходов бюджета, осуществленных по результатам конкурсных процедур, составила 41,1% от общего объема расходов, а экономия расходов по проведенным открытым конкурсам превысила 24 млн руб.
При реализации программного направления «Совершенствование системы инвестиций» создана основа для мониторинга инвестиционных проектов на всех стадиях реализации, а также формализована процедура принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов. Важно отметить, что разработанный порядок направлен на уменьшение влияния субъективных факторов при выборе объектов для муниципального инвестирования за счет критериального отбора и ранжирования инвестиционных проектов при включении их в бюджет города.
В Братске утверждена Концепция управления муниципальным долгом, задача которой – формирование стратегии и разработка механизмов привлечения дешевых кредитных ресурсов для реализации инвестиционных проектов. Решить данную задачу предполагается путем размещения муниципальных облигаций и применения современных схем управления долговыми обязательствами. Работы по организации эмиссии муниципальных облигаций планируется провести в течение следующего года.
В целом в рамках реализации первого этапа программы реформирования специалистам из администрации города удалось выполнить все запланированные мероприятия в заданные сроки и с требуемым качеством. Приняты и внедрены в процесс управления 43 постановления мэра и семь решений Думы, регламентирующие актуальные вопросы муниципального хозяйства и направленные на повышение эффективности и прозрачности деятельности местной власти.
Персонал совершенствуется вместе с новыми технологиями
В рамках программы реформирования проводились курсы повышения квалификации и профессиональной переподготовки муниципальных служащих по актуальным вопросам совершенствования муниципального управления. Разработчики программы учли, что сотрудники только тогда будут принимать активное участие в процессе реформирования, когда уровень их квалификации и навыков будет адекватен задачам бюджетной реформы. Поэтому изначально вопросам подготовки кадров при реализации программы уделялось самое пристальное внимание.
Администрацией города Братска нормативно закреплено требование об обязательном повышении квалификации служащих не реже, чем раз в три года, минимум для 50% сотрудников. Это означает, что за время работы программы переподготовку пройдут почти 200 специалистов и руководителей администрации.
Для решения этой задачи в 2006 г. регулярно проводились семинары и курсы повышения квалификации по вопросам целевого программного управления, бюджетирования, ориентированного на результат, управления муниципальными закупками и др. Многие семинары предусматривали не только теоретические, но и практические занятия. В частности, результаты семинара по порядку формирования ведомственных целевых программ показали эффективность данной разработки, в 2007 г. этот инструмент планируется широко использовать
Кроме того, Департамент инновационного развития и информационных технологий приступил к совершенствованию собственной деятельности. Летом 2006 г. 16 сотрудников прошли тренинг по курсу «Управление проектами компании на основе стандарта PMI PMBOK» и получили международные сертификаты. Особенностью курса стало изучение общих принципов и методологии управления проектами, формирование единого понятийного пространства сотрудников департамента путем получения ответов на два вопроса: «Что нужно делать, чтобы эффективно управлять проектами?» и «Как правильно это делать?»
Применение полученных знаний в дальнейшем позволит сотрудникам департамента эффективнее управлять содержанием, рисками, качеством, временем и другими сферами проектов Братска.
В целях повышения эффективности деятельности департамента в 2006 г. начато внедрение специальных управленческих программ коллективной работы с данными проектов и документами на базе единой точки доступа MS Project Server 2003 и MS SharePoint Portal Server 2003.
Standard & Poor’s: рейтинг города и уровень управления финансами достойные
Одним из направлений совершенствования долговой политики стало получение Братском международного кредитного рейтинга. 28 марта 2006 г. рейтинговым агентством Standard & Poor’s городу был присвоен долгосрочный кредитный рейтинг «В», прогноз «Стабильный», по обязательствам в иностранной валюте. Это позволило сравнить кредитоспособность и качество управления в Братске с другими муниципальными образованиями и субъектами Федерации.
Кредитный рейтинг выражает мнение рейтингового агентства относительно способности и готовности эмитента (в данном случае Братска) своевременно и в полном объеме выполнять свои финансовые обязательства. Получение кредитного рейтинга позволяет получить доступ к более дешевым кредитным ресурсам и тем самым повысить финансовую гибкость города.
Рейтинговым агентством анализировались такие характеристики, как экономическое положение, предсказуемость развития и устойчивость финансовой системы, качество управления, показатели исполнения бюджета, ликвидности и управления долгом и др. По оценке экспертов, уровень финансового менеджмента и прозрачности в городе выше среднероссийского, существуют тенденции к его улучшению при новой администрации. Аналитики отмечают реальный и сбалансированный бюджет. В качестве ограничений для развития города названы высокая концентрация производств и зависимость от решения вышестоящих органов власти.
С момента присвоения Братску кредитного рейтинга аналитики агентства Standard & Poor’s осуществляют постоянный мониторинг факторов, которые в состоянии повлиять на него. Кредитный рейтинг может повышаться или понижаться так же часто, как часто меняется кредитоспособность города. Обычно подтверждение или изменение рейтинга происходит раз в год.
В Братске агентством Standard & Poor’s был реализован пилотный проект по оценке уровня управления муниципальными финансами (FACE). В ходе проекта аналитики провели комплексную оценку организации и практики финансового управления в муниципалитете, определили его сильные и слабые стороны, риски и возможности с учетом лучших международных практик и местных условий. Данная оценка призвана повысить прозрачность финансовой деятельности администрации и определить приоритетные направления совершенствования. Среди благоприятных условий агентство отметило постепенную стабилизацию межбюджетных отношений, а также применение лучших мировых практик, в частности среднесрочного финансового планирования и управления ликвидностью.
Не остались незамеченными и улучшение макроэкономических условий, продолжающийся экономический рост и позитивные прогнозы развития экономики города. Агентство Standard & Poor’s отметило более чем десятилетнюю стабильность политических и административных структур в Братске и приверженность вновь избранного мэра и высшего руководства города совершенствованию финансового менеджмента.
Совершенствование бюджетных информационных технологий
Одним из принципов разработки программы реформирования является использование бюджетных информационных технологий для решения управленческих задач. Проект по внедрению автоматизированной информационной системы управления муниципальными закупками города Братска призван объединить в общее информационное пространство всех участников процесса закупок при помощи технологии электронного документооборота. Это повысит прозрачность и открытость процесса закупок благодаря централизованной процедуре поиска и выбора поставщиков муниципального заказа.
В настоящее время Департаментом инновационного развития и информационных технологий ведутся активные работы по вводу данной системы: определен подрядчик (ООО «Бюджетные финансовые технологии», Москва), утвержден план-график работ, проведено техническое обследование и проектирование. С ноября 2006 г. систему планируется запустить в режиме опытной эксплуатации. Плановый срок завершения внедрения системы – декабрь 2006 г. Реализация данного проекта позволит уменьшить объем бумажного документооборота, повысить открытость и качество проведения конкурсных процедур и получить экономию бюджетных средств за счет повышения эффективности их расходования.
Необходимо отметить работу по сопровождению информационной системы казначейского исполнения бюджета «АЦК-Финансы». Данная система была внедрена в Братске в 1999 г. Она охватывает более 150 пользователей – сотрудников финансового управления, финансовых служб распорядителей и получателей бюджетных средств (в том числе территориально удаленных), осуществляющих исполнение бюджета города в электронной форме.
В мае 2006 г. проведен аудит работы информационной системы управления в части анализа функций и технологии деятельности. Результатом стал свод рекомендаций разработчика по оптимизации процесса исполнения бюджета. В настоящее время проводится адаптация электронного документооборота, автоматизация дополнительных функций финансового органа.
Процесс оптимизации документооборота дал возможность перераспределения функций между отделами финансового управления и позволил применять легитимную электронную цифровую подпись (ЭЦП) в процессе финансирования получателей бюджетных средств. Целью данного проекта являются отказ от технологии бумажного документооборота, минимизация затрат на оформление и доставку документов, упрощение системы взаимоотношений между участниками бюджетного процесса. Для этого на базе департамента создан регистрационный центр для генерации электронных ключей и получения сертификатов ЭЦП в удостоверяющем центре E-Key (Москва), а также утверждено Положение о порядке работы с ЭЦП, которое определяет порядок создания, использования, хранения и смены ЭЦП и распространяется на подразделения администрации города Братска, муниципальные учреждения и предприятия.
В настоящее время автоматизированная система казначейского исполнения бюджета перестраивается для использования легитимной ЭЦП. На первом этапе территориально отдаленные муниципальные учреждения будут отправлять электронные финансовые документы по каналам связи в финансовый орган без дублирования на бумажных носителях.
В перспективе ЭЦП планируется применять в большинстве бюджетных информационных систем Братска, в частности в сфере муниципальных закупок, сдачи отчетности, обмена информацией с налоговыми органами и пенсионным фондом, делопроизводства и др.
Итог, или Что делать дальше?
1 сентября администрацией города Братска сдан отчет в Министерство финансов России о выполнении первого этапа программы реформирования с приложением всех необходимых аналитических и подтверждающих документов. В течение ближайших месяцев отчет будет проверен и оценен специалистами. По мнению авторов, по целому ряду мероприятий удалось обеспечить перевыполнение запланированных показателей.
Однако реформирование финансов не окончено. Уже с середины сентября ведется работа по реализации мероприятий второго этапа программы, от полноты охвата и качества выполнения которых главным образом зависит достижение стратегических целей Программы. На данном этапе планируется завершить формирование основных нормативных правовых актов и методик, применить на практике утвержденные порядки и проанализировать результаты экспериментов, провести оценку социально-бюджетной эффективности принимаемых решений в области бюджетной политики и публикации полученных результатов.
Опыт, полученный при реализации первого этапа реформирования муниципальных финансов, выявил ряд сложностей, которые следует учитывать при выполнении аналогичных программ .
Безусловно, поставленные цели и задачи реформы потребуют существенных усилий и напряженной работы всех структурных подразделений администрации. Комплексный подход к реализации программы позволяет обеспечить поэтапное достижение ее стратегической цели – улучшения качества администрирования местного бюджета, повышения его прозрачности и качества планирования, увеличения эффективности и результативности бюджетных расходов, роста инвестиционной привлекательности муниципалитета.
Общественные финансы являются самым системным и чувствительным элементом схемы управления муниципалитетом, поэтому применение современных управленческих методик в сфере финансов позволит обеспечить максимум преимуществ для развития города. Администрация Братска рассматривает программу в качестве основы для совершенствования всей системы муниципального управления посредством общественных финансов.
Предполагается, что программа реформирования муниципальных финансов станет базисом для последующей разработки концепции и программы социально-экономического развития города, основная задача которых заключается в обеспечении развития экономики и повышении уровня жизни населения.
Справка «Бюджета»
Родился 10 марта 1978 г. в Братске (Иркутская область).
В 2000 г. с отличием окончил Братский технический университет, специальность «Экономика и управление на предприятии», в 2003 г. – Академию народного хозяйства при Правительстве РФ, специальность «Государственное и муниципальное управление».
После окончания университета работал в администрации города Братска ведущим специалистом, заместителем заведующего отделом.
С 2002 г. – консультант по экономическим вопросам, советник мэра города.
В 2004–2005 гг. занимал пост заместителя начальника Главного финансового управления Иркутской области.
В ноябре 2005 г. приглашен в администрацию города Братска на должность заместителя мэра по экономике и финансам.
С января 2006 г. – заместитель мэра города по инновационному развитию и информационным технологиям. Руководит разработкой и внедрением проектов по совершенствованию управления муниципальным образованием.
