Выбор оптимальной методики межбюджетного регулирования представляет собой сложный процесс, включающий организационную, методическую и техническую составляющие. Разработка конкретных методик требует комплексного учета всех параметров, влияющих на уровень бюджетной обеспеченности, и рассмотрения всех возможных механизмов регулирования. В этой связи принципиальное значение для финансистов приобретают информационные системы, позволяющие оперативно рассчитывать объемы фондов и размеры трансфертов при различных методических подходах и параметрах.
Ольга КОЖУХОВА, бизнес-аналитик Центра Информационных и Финансовых Технологий, руководитель проектов по внедрению ПК «САПФИР»
Методические аспекты и проблемы регулирования бюджетных отношений
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и положениями Бюджетного кодекса РФ на органы государственной власти субъектов РФ возложены обязанности по регулированию межбюджетных отношений.
Порядок и условия предоставления всех форм межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ и отдельных видов межбюджетных трансфертов из местных бюджетов определяются нормативно-правовыми актами, принимаемым органом государственной власти субъекта РФ. Общий объем и распределение межбюджетных трансфертов утверждаются законом о бюджете на очередной финансовый год.
Методики расчета межбюджетных трансфертов составляются с учетом особенностей социально-экономического развития территории. Разработка методик, удовлетворяющих заданным организационным критериям и политическим приоритетам, представляет собой итеративный процесс: проведение многих вариантов расчета с различными параметрами и значениями бюджетных показателей с целью выбора приемлемого решения. Применение различных методик и широкого набора бюджетных показателей для определения объемов трансфертов технологически усложняют процедуру расчета (особенно при большом количестве получателей трансфертов и сжатых сроках принятия решений). В этой связи качество разрабатываемых методик во многом зависит от используемых инструментов моделирования, их возможностей реализовать принцип «что, если».
Использование современных информационных технологий автоматизации расчетов является одним из эффективных способов решения данной задачи. Современный рынок программных продуктов предлагает большой выбор информационных систем, но большинство из них предназначены для автоматизации решения отдельных специфических задач. В сфере финансового планирования особенно актуальным является инструмент, предполагающий системный охват предметной области. Программный комплекс «САПФИР» (ПК «САПФИР»), разработанный Центром Информационных и Финансовых Технологий (ЦИФТ), представляет собой инструмент комплексного многовариантного финансового анализа и планирования, адаптируемого с учетом специфики бюджетного процесса конкретной территории.
Опыт работы ЦИФТ в 10 субъектах РФ и 78 муниципальных образованиях показал, что проблема автоматизации задачи формирования и распределения региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований наиболее актуальна для финансовых органов территорий.
ПК «САПФИР» предоставляет широкие возможности для автоматизации решения всего круга задач, связанных с регулированием межбюджетных отношений, расчетом всех видов трансфертов (фондов финансовой поддержки, фонда компенсаций по видам субвенций и др.). Для более глубокого учета специфики задачи в системе предусмотрен специальный модуль «Выравнивание бюджетной обеспеченности», предполагающий гибкий подбор методик расчета дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности с использованием различных параметров и критериев. Данный модуль позволяет применять различные методы, в частности:
выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований до установленного уровня;
пропорциональное выравнивание;
распределение пропорционально численности населения;
замещение части дотаций дополнительными нормативами отчислений от налогов;
расчет перечислений для обеспечения заданного уровня сбалансированности местных бюджетов.
Модуль обеспечивает возможности:
реализации произвольных методов расчета;
использования нескольких методов одновременно;
применения методов в различной последовательности;
задания различных параметров расчетов;
представления результатов расчетов в табличном и графическом виде.
Расчет межбюджетных трансфертов в рамках многовариантного планирования бюджета в ПК «САПФИР» позволяет при изменении бюджетных показателей и/или параметров формирования и распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований осуществлять автоматический пересчет варианта бюджета с соответствующим обновлением данных в итоговых документах, отчетах и презентациях (подготовленных с использованием Microsoft Word, Excel, PowerPoint).
Начиная с 2005 г. клиенты компании ЦИФТ применяют технологии расчета фондов финансовой поддержки в ПК «САПФИР», в том числе с использованием данного модуля для разработки методик выравнивания бюджетной обеспеченности.
Пример реализации расчета фонда финансовой поддержки
При расчете фондов финансовой поддержки используются данные оценки расходных полномочий и налогового потенциала. Расчет оценки расходных полномочий по репрезентативному перечню показателей, определенному в соответствии с вопросами местного значения, например исходя из стоимости бюджетной услуги с учетом поправочных коэффициентов, а также расчет налогового потенциала по репрезентативной системе налогов представляют собой часть расчетной модели ПК «САПФИР». Это позволяет отследить изменение исходных данных (коэффициентов, нормативов), используемых при оценке расходных полномочий и налогового потенциала, их влияние на итоговые показатели при расчете дотаций. Укрупненно схема вычислений показана на рис. 1 (каждый блок вычислений представляет собой отдельную задачу).
Определение размера и распределения регионального фонда финансовой поддержки осуществляется с использованием следующих методов:
распределение пропорционально численности населения;
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований до установленного уровня;
замещение части дотаций дополнительными нормативами отчислений от налогов.
В качестве параметров расчета используются:
уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), установленный в качестве критерия выравнивания;
доля объема поступлений налогов в консолидированный бюджет (для определения объема дотаций, предоставляемых исходя из численности жителей, – подушевых дотаций);
уровень бюджетной обеспеченности, установленный в качестве критерия распределения подушевой дотации.
Программный комплекс «САПФИР» для реализации задач межбюджетного регулирования (расчета фондов финансовой поддержки) в большей или меньшей степени используют финансовые органы Удмуртской республики, Свердловской, Курганской, Кировской, Липецкой, Мурманской и Кемеровской областей. С момента внедрения программного решения в указанных регионах наблюдается увеличение количества вариантов методики распределения дотаций на выравнивание, повышение качества и количества подготавливаемых аналитических документов и форм согласования с муниципальными образованиями. Данный факт позволяет говорить о качественно новом уровне методик, используемых финансовыми органами этих субъектов, при котором достигается оптимальное сочетание финансово-экономической целесообразности и политических предпочтений.
Ольга КОЖУХОВА, бизнес-аналитик Центра Информационных и Финансовых Технологий, руководитель проектов по внедрению ПК «САПФИР»
Методические аспекты и проблемы регулирования бюджетных отношений
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и положениями Бюджетного кодекса РФ на органы государственной власти субъектов РФ возложены обязанности по регулированию межбюджетных отношений.
Порядок и условия предоставления всех форм межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ и отдельных видов межбюджетных трансфертов из местных бюджетов определяются нормативно-правовыми актами, принимаемым органом государственной власти субъекта РФ. Общий объем и распределение межбюджетных трансфертов утверждаются законом о бюджете на очередной финансовый год.
Методики расчета межбюджетных трансфертов составляются с учетом особенностей социально-экономического развития территории. Разработка методик, удовлетворяющих заданным организационным критериям и политическим приоритетам, представляет собой итеративный процесс: проведение многих вариантов расчета с различными параметрами и значениями бюджетных показателей с целью выбора приемлемого решения. Применение различных методик и широкого набора бюджетных показателей для определения объемов трансфертов технологически усложняют процедуру расчета (особенно при большом количестве получателей трансфертов и сжатых сроках принятия решений). В этой связи качество разрабатываемых методик во многом зависит от используемых инструментов моделирования, их возможностей реализовать принцип «что, если».
Использование современных информационных технологий автоматизации расчетов является одним из эффективных способов решения данной задачи. Современный рынок программных продуктов предлагает большой выбор информационных систем, но большинство из них предназначены для автоматизации решения отдельных специфических задач. В сфере финансового планирования особенно актуальным является инструмент, предполагающий системный охват предметной области. Программный комплекс «САПФИР» (ПК «САПФИР»), разработанный Центром Информационных и Финансовых Технологий (ЦИФТ), представляет собой инструмент комплексного многовариантного финансового анализа и планирования, адаптируемого с учетом специфики бюджетного процесса конкретной территории.
Опыт работы ЦИФТ в 10 субъектах РФ и 78 муниципальных образованиях показал, что проблема автоматизации задачи формирования и распределения региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований наиболее актуальна для финансовых органов территорий.
ПК «САПФИР» предоставляет широкие возможности для автоматизации решения всего круга задач, связанных с регулированием межбюджетных отношений, расчетом всех видов трансфертов (фондов финансовой поддержки, фонда компенсаций по видам субвенций и др.). Для более глубокого учета специфики задачи в системе предусмотрен специальный модуль «Выравнивание бюджетной обеспеченности», предполагающий гибкий подбор методик расчета дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности с использованием различных параметров и критериев. Данный модуль позволяет применять различные методы, в частности:
выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований до установленного уровня;
пропорциональное выравнивание;
распределение пропорционально численности населения;
замещение части дотаций дополнительными нормативами отчислений от налогов;
расчет перечислений для обеспечения заданного уровня сбалансированности местных бюджетов.
Модуль обеспечивает возможности:
реализации произвольных методов расчета;
использования нескольких методов одновременно;
применения методов в различной последовательности;
задания различных параметров расчетов;
представления результатов расчетов в табличном и графическом виде.
Расчет межбюджетных трансфертов в рамках многовариантного планирования бюджета в ПК «САПФИР» позволяет при изменении бюджетных показателей и/или параметров формирования и распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований осуществлять автоматический пересчет варианта бюджета с соответствующим обновлением данных в итоговых документах, отчетах и презентациях (подготовленных с использованием Microsoft Word, Excel, PowerPoint).
Начиная с 2005 г. клиенты компании ЦИФТ применяют технологии расчета фондов финансовой поддержки в ПК «САПФИР», в том числе с использованием данного модуля для разработки методик выравнивания бюджетной обеспеченности.
Пример реализации расчета фонда финансовой поддержки
При расчете фондов финансовой поддержки используются данные оценки расходных полномочий и налогового потенциала. Расчет оценки расходных полномочий по репрезентативному перечню показателей, определенному в соответствии с вопросами местного значения, например исходя из стоимости бюджетной услуги с учетом поправочных коэффициентов, а также расчет налогового потенциала по репрезентативной системе налогов представляют собой часть расчетной модели ПК «САПФИР». Это позволяет отследить изменение исходных данных (коэффициентов, нормативов), используемых при оценке расходных полномочий и налогового потенциала, их влияние на итоговые показатели при расчете дотаций. Укрупненно схема вычислений показана на рис. 1 (каждый блок вычислений представляет собой отдельную задачу).
Определение размера и распределения регионального фонда финансовой поддержки осуществляется с использованием следующих методов:
распределение пропорционально численности населения;
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований до установленного уровня;
замещение части дотаций дополнительными нормативами отчислений от налогов.
В качестве параметров расчета используются:
уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), установленный в качестве критерия выравнивания;
доля объема поступлений налогов в консолидированный бюджет (для определения объема дотаций, предоставляемых исходя из численности жителей, – подушевых дотаций);
уровень бюджетной обеспеченности, установленный в качестве критерия распределения подушевой дотации.
Программный комплекс «САПФИР» для реализации задач межбюджетного регулирования (расчета фондов финансовой поддержки) в большей или меньшей степени используют финансовые органы Удмуртской республики, Свердловской, Курганской, Кировской, Липецкой, Мурманской и Кемеровской областей. С момента внедрения программного решения в указанных регионах наблюдается увеличение количества вариантов методики распределения дотаций на выравнивание, повышение качества и количества подготавливаемых аналитических документов и форм согласования с муниципальными образованиями. Данный факт позволяет говорить о качественно новом уровне методик, используемых финансовыми органами этих субъектов, при котором достигается оптимальное сочетание финансово-экономической целесообразности и политических предпочтений.
