Проблема финансовой обеспеченности муниципальных образований возникает из-за слабости налоговой базы МСУ, невозможности самостоятельного налогового администрирования собственных доходов, отсутствия систематизированного учета неналоговых доходов бюджета и систематизированного управления расходами муниципального бюджета.
Способ, позволяющий отчасти решить эти проблемы, «Корпорация ПАРУС» как ИТ-компания видит в применении типовой комплексной системы управления муниципальным образованием «ПАРУС – Муниципальное управление», состоящей из программно-методических решений по территориальному и похозяйственному учету, управлению муниципальными имуществом, закупками, централизованному бюджетному учету и управлению кадрами муниципальной службы. Каждое решение включает в себя организационно-методическое, образовательное и информационно-технологическое обеспечение деятельности органов МСУ и ориентировано на повышение их финансовой обеспеченности.
К примеру, использование решения «Территориальный и похозяйственный учет» позволяет частично компенсировать слабость собственной налоговой базы поселений. Совокупная доля собственных доходов (земельный налог и налог на имущество физических лиц) в структуре доходов муниципальных образований поселенческого уровня в среднем по стране составляет 8–9% . По данным, полученным в ходе обследования муниципальных образований при выполнении проектов автоматизации специалистами «Корпорации ПАРУС», эта величина равна 9–15%.
Согласно действующему законодательству администрированием собственных доходов муниципальных образований занимается межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы (ИФНС). Использование ИФНС неполных, а иногда и недостоверных данных о налогоплательщиках приводит к тому, что реальная собираемость налогов составляет 30–40% от их возможного объема. В недалеком прошлом администрированием налогов на землю и недвижимость занимались сотрудники сельских администраций, и собираемость была не ниже 90%. Поэтому допустимо говорить о том, что собираемость собственных доходов можно повысить минимум вдвое.
Встает вопрос: что можно сделать с помощью ИТ-технологий для увеличения объема налоговых поступлений в местные бюджеты? Первым шагом на пути решения проблемы полной мобилизации собственных доходов является компьютеризация похозяйственного учета на уровне сельских поселений, которая позволит оперативно использовать данные таких его разделов, как «Земли, находящиеся в пользовании граждан» и «Жилой фонд». Компьютеризация дает возможность более точно прогнозировать объемы налогов, сохранять контроль над налоговой базой. К примеру, полный учет личных хозяйств помогает определить перечень неиспользуемых земельных участков и объектов недвижимости, а значит, можно принимать решения об их введении в состав имущества казны и последующей приватизации. В рамках похозяйственного учета устанавливаются собственники земельных участков и объектов недвижимости, использующие их без оформления прав собственности и, следовательно, не являющиеся налогоплательщиками. Типичным примером является использование наследниками, проживающими в городе, родовой собственности на селе сезонным образом. Таким образом, администрация поселения получает всю необходимую информацию для административного воздействия на рост и укрепление собственной налоговой базы.
Правовой основой для участия органов МСУ в администрировании собственных доходов является постановление Правительства РФ № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов». Во исполнение постановления № 410 издан приказ ФНС № 28н, упорядочивающий обмен данными с упомянутыми органами власти в следующих аспектах:
в целом о начислениях, уплаченных суммах, суммах задолженности, недоимках, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогах, сборах, пенях и штрафах;
по видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами.
Если с помощью решения «Территориальный и похозяйственный учет» организовать похозяйственный учет на уровне «поселение – район» и дополнить его регулярным взаимодействием с ИФНС, то собираемость собственных доходов можно повысить не менее чем в два раза (до 60–80%, с последующим ростом до 100%).
Расчеты показывают, что информатизация деятельности по администрированию собственных налогов позволяет увеличить совокупную долю собственных доходов в структуре доходов муниципальных образований поселенческого уровня с 9–15% до 18–30%.
Следующий источник повышения наполняемости местных бюджетов – неналоговые доходы. И первым шагом к увеличению их объема должна стать инвентаризация муниципальной собственности, что практически означает создание информационной подсистемы управления имущественно-земельным комплексом. В рамках подсистемы возможно ведение реестра, содержащего необходимые сведения о земельных участках и объектах недвижимости, принадлежащих муниципальному образованию, а также финансовый учет отношений аренды, передачи прав, продажи собственности на основании договоров. Опыт показывает, что для поселений городского типа системы управления муниципальным имуществом повышают собираемость неналоговых доходов в два-три раза.
По нашим оценкам, доля неналоговых доходов в структуре доходов муниципальных образований может составлять от 75% в городских округах-донорах до 10% в сельских и городских поселениях. С другой стороны, расчет прогнозного значения доли неналоговых доходов в структуре доходов местных бюджетов на 2006 г. дает величину, равную 14,1%. Используя даже усредненные показатели (рост неналоговых доходов в 2,5 раза, текущая доля неналоговых доходов 14,1%), можно рассчитывать, что после внедрения решения «Управление муниципальным имуществом» доля неналоговых доходов в бюджете муниципального образования вырастет до 35,25%.
Большое значение имеет управление расходами муниципального бюджета. Эффективным инструментом такого управления является бюджетный учет, обеспечиваемый решением «Централизованный бюджетный учет», тем более что, по данным проверок Счетной палаты РФ , нецелевое использование федеральных бюджетных средств вследствие отсутствия должного контроля со стороны ГРБС (РБС) составляет в среднем 9,91% от их объема.
Неотъемлемой частью управления расходами является организация четкой схемы формирования и исполнения муниципального заказа (его правовая основа определена Федеральным законом № 94-ФЗ ). На практике в большинстве муниципальных образований не знают, как организовать и контролировать закупки. Между тем потери из-за неэффективной организации контроля за расходованием средств при закупках составляют 15–27% . Повысить эффективность расходования поможет тотальный и систематический учет в процессах формирования, проведения конкурса и исполнения муниципального заказа.
Следовательно, используя решение «Управление муниципальными закупками», эти потери можно снизить на 21% ((15 + 27) / 2), что фактически приведет к увеличению совокупного объема бюджета на эквивалентную величину. Оценим эту величину в процентах от объема бюджета муниципального образования: объем бюджетных расходов, осуществляемых в рамках государственного заказа, составляет около 30% от объема всех расходов бюджета. Поэтому упорядочивание процесса закупок с помощью названного решения позволить вернуть в бюджет 6% бюджетных средств за счет более рационального их использования (21% от 30% бюджета).
Юрий КИСЛИЦКИЙ, начальник отдела концептуального проектирования научно-производственного центра «Корпорации ПАРУС»
