1. Компания «Барбье, Фрино и Ассосье» – Программа повышения кредитоспособности города Сургут, 2003 г.
2. Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа – исследование конструкции бюджетного процесса города Сургут, 2005 г.
Данные исследования показали, что, хотя существующая финансовая политика обеспечивает стабильность функционирования всего бюджетного сектора города, бюджетный процесс, выстроенный от бюджетной сети и в логике нормативного финансирования, объективно не способен обеспечивать целеориентированное развитие города.
Проблемы организации бюджетного процесса в Сургуте
Недостатки бюджетного процесса компенсировались, а отчасти компенсируются и сегодня, высокой бюджетной обеспеченностью города. Однако в среднесрочной перспективе бюджетные ограничения для города могут существенно возрасти, что приведет к потере значительной части собственных доходов бюджета. Ключевой задачей в этих условиях становится повышение эффективности бюджетного сектора.
Модель бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), позволяет ликвидировать существующие недостатки бюджетного процесса и дать адекватные ответы на стоящие перед городом вопросы. Основой БОР является связь результатов и выделяемых под их достижение ресурсов, при которой ответственность за достижение результата делегируется руководителю исполнительного органа с четкой мотивацией на результат.
Изменения в управлении бюджетом города могут произойти только посредством разработки и принятия новой нормативно-правовой базы. В основу модели БОР должны лечь решение о бюджетном процессе и решение о показателях и результатах деятельности исполнительных органов города; ряд других нормативно-правовых актов призван обеспечить целостность всей конструкции результативного бюджетирования.
Необходимыми условиями внедрения результативного бюджетирования являются четко описанный результат (бюджетная и муниципальная услуга) и разграниченная персонифицированная ответственность за достижение данного результата. На основании проведенного анализа бюджетного процесса города конструкция результативного бюджетирования была доопределена и учтена при разработке проектов нормативно-правовых актов. Основные изменения связаны с необходимостью поэтапного перехода города к БОР (как в части внедряемых элементов, так и в части переводимых на результативный бюджет исполнительных органов).
Основные положения Программы реформирования муниципальных финансов города Сургута на 2006–2007 гг. и цели ее реализации
Достичь поставленных целей, в числе которых повышение качества и доступности бюджетных услуг, снижение себестоимости их оказания, а также ориентация бюджетной сферы города на потребности жителей Сургута, планируется посредством решения двух категорий задач: первая представляет собой набор задач, обеспечивающих переход к результативному управлению в бюджетном секторе; вторая направлена в целом на укрепление бюджетной системы, повышение финансовой дисциплины и пресечение неэффективных расходов бюджета.
Задачи, обеспечивающие переход к результативному управлению в бюджетном секторе
сфера полномочий (предметов ведения) муниципального образования является основой для определения конкретных зон ответственности органов местного самоуправления, которые должны обременяться показателями результата. Очевидно, что сфера полномочий определяется в первую очередь нормативной правовой базой, определяющей разграничение предметов ведения между различными уровнями власти, а также передачу полномочий между уровнями власти;
сфера полномочий, и прежде всего вопросы местного значения, подразделяется на комплекс «продуктов деятельности» органов местного самоуправления с точки зрения конечных получателей этих продуктов – жителей города. Главным образом это бюджетные услуги (в области образования, здравоохранения и т.д.), которые покрывают около 90% всех расходов бюджета города;
каждый из «продуктов деятельности» закрепляется за одним конкретным органом администрации города. С целью недопущения «размывания ответственности» при распределении услуг должно соблюдаться правило «одна услуга – один орган»;
отдельные «продукты деятельности» могут подлежать стандартизации. Стандарты услуг (функций) должны четко описывать количественные и качественные характеристики оказываемых услуг (осуществляемых функций) и являться обязательными для всех органов администрации и всех бюджетных учреждений;
органы администрации (ведомства) в рамках доведенных и установленных для них среднесрочных объемов бюджетных ассигнований формируют собственные ведомственные программы на среднесрочную перспективу. При формировании таких программ ведомства в обязательном порядке должны учитывать заявленные на уровне политического руководства города задачи и приоритеты, а также собственные стратегические цели и приоритеты, которые ведомство определяет самостоятельно;
каждая ведомственная программа соответствует одной бюджетной услуге. Такой способ формирования ведомственных программ позволяет максимально четко увязать сферы ответственности города перед населением с теми показателями результатов, за достижение которых отвечают органы администрации, и с теми объемами ресурсов, которые на это выделяются;
каждая ведомственная программа содержит показатели результатов, отражающие степень достижения целей программы. Цели ведомственных программ, в свою очередь, выражаются в характеристиках бюджетных услуг. Показатели результатов ведомственных программ (как конечные, так и промежуточные) составляют основу того, за что отвечают руководители структурных подразделений администрации, и в обязательном порядке включаются в контракты с руководителями этих органов, тем самым создавая систему мотивации и персональной ответственности за достижение сформулированных для органа результатов.
Исходя из описания представленной выше конструкции были сформулированы задачи, которые необходимо решить, чтобы конструкция могла работать. В их числе:
1. Выделение продуктов деятельности органов местного самоуправления (зон ответственности) посредством составления реестра бюджетных услуг, свода муниципальных услуг, перечня контрольно-надзорных и обеспечительных функций.
2. Разработка стандартов качества для отдельных продуктов деятельности – бюджетных, муниципальных услуг, контрольно-надзорных функций и обеспечительной деятельности.
3. Закрепление персональной ответственности структурных подразделений администрации города за каждую из зон ответственности (и в первую очередь за каждую бюджетную услугу).
4. Организация бюджетного планирования по принципу «сверху вниз».
5. Внедрение в бюджетный процесс механизмов среднесрочного бюджетного планирования.
6. Постепенный переход к составлению бюджета города на программной основе (с помощью инструмента ведомственных программ).
7. Внедрение механизмов ведомственного целеполагания в увязке с плановыми объемами бюджетных ассигнований (в первую очередь с помощью докладов о достижении стратегический целей ведомств).
8. Постепенный переход к контрактации руководителей ведомств, предусматривающей меры поощрения и ответственности за достижение (недостижение) целевых показателей результатов программ тех ведомств, которыми они руководят.
9. Расширение самостоятельности ведомств и бюджетных учреждений в осуществлении расходов и организации собственной деятельности.
10. Создание возможностей для включения бюджетных учреждений в систему результативного управления (создание институтов, регламентирующих установление показателей для бюджетных учреждений).
11. Обеспечение публичности бюджетного процесса и информации о плановых и достигнутых показателях.
12. Обеспечение надежности годового и среднесрочного бюджетного планирования по доходам посредством инструментов независимой экспертизы, оперативного учета задолженности перед бюджетом, механизмов оценки предоставления налоговых льгот, а также нормативного закрепления принципа консервативного планирования.
13. Обеспечение высокой степени соответствия фактических бюджетных ассигнований, выделенных на реализацию ведомственных программ, плановым назначениям.
Реализация Программы реформирования системы управления общественными финансами города Сургута
Изменение нормативно-правовой базы
формирование бюджета «сверху вниз»;
среднесрочное бюджетное планирование;
программный способ составления бюджета;
конкуренцию и ротацию ведомственных программ;
расширение свободы бюджетополучателей по управлению издержками;
стимулы к экономии бюджетных средств;
публичность бюджетного процесса;
ряд других элементов БОР.
Решение Думы города «Об утверждении положения “О реестре бюджетных услуг города Сургута”» определило и законодательно закрепило:
определение бюджетной услуги;
точный и полный перечень услуг;
существенные параметры описания бюджетных услуг;
утверждение реестра бюджетных услуг городской Думой;
порядок ведения реестра бюджетных услуг;
публичный характер реестра бюджетных услуг;
обязательство вести мониторинг качества предоставления бюджетных услуг.
В целом данное положение направлено на повышение открытости и доверия к органам местного самоуправления города со стороны его жителей, увеличение ответственности и эффективности работы исполнительных органов, формирование целостной и связной системы управления на основе сервисного обслуживания жителей и хозяйствующих субъектов, ведущих свою деятельность в городе.
Постановление администрации города «Об утверждении требований по разработке ведомственных программ и докладов о достижении стратегических целей» установило единые требования к структуре и содержанию ведомственных программ и докладов о достижении стратегических целей исполнительными органами (распорядителями бюджетных средств).
Внедрение элементов БОР в бюджетный процесс Сургута
На базе названного департамента с учетом сформулированных требований разработаны девять ведомственных программ в разрезе бюджетных услуг, составлен доклад о достижении стратегических целей департамента, проведена экспертиза данных программ на предмет соответствия утвержденным требованиям, реестру бюджетных услуг, объемам бюджетных ассигнований. В докладе и программах названы общая стратегическая цель и стратегические цели деятельности по каждой оказываемой департаментом бюджетной услуге, описана текущая ситуация по оказанию услуг, выявлены основные проблемы сформулированы тактические задачи по их преодолению, определены планы мероприятий по решению тактических задач. Кроме этого, ведомственные программы содержат целевые количественные показатели уровня достижения целей, которые являются основными критериями при оценке результатов деятельности департамента.
В бюджете Сургута на 2006 г. расходы Департамента культуры, молодежной политики и спорта были утверждены в разрезе ведомственных программ расходов. В течение года проводится ежеквартальный мониторинг реализации ведомственных программ, контролируются промежуточные результаты деятельности департамента. При подготовке проекта бюджета города на 2007 г. в процесс формирования ведомственных программ расходов оказалось вовлеченным еще одно структурное подразделение администрации города – Департамент образования. В этой связи основной задачей реформирования бюджетного процесса стало формирование бюджета города на 2008 г. в разрезе основных сфер ответственности (бюджетных услуг) на основе ведомственных программ расходов по всем структурным подразделениям администрации города.
Кроме того, в рамках реализации Программы реформирования произведена оценка потребности в предоставлении всех видов бюджетных услуг по стандартизированной методике. Такая оценка позволила определить степень удовлетворения потребности населения в бюджетных услугах, выявить те услуги, по которым наблюдается дефицит предоставления. Эти данные успешно использовались, в том числе при определении приоритетов и основных направлений деятельности как отдельных структурных подразделений, так и администрации в целом.
Ведутся работы по окончательному формированию реестра муниципальных услуг, создаются их стандарты. Проведен ряд мероприятий, связанных с подготовкой структурных преобразований бюджетного сектора. В части укрепления бюджетной системы, повышения финансовой дисциплины и пресечения неэффективных расходов бюджета приняты муниципальные соответствующие правовые акты. Уже сегодня на постоянной основе, с использованием конкурсных методов, производятся практически все бюджетные закупки, организуется повышение квалификации муниципальных служащих, осуществляется оздоровление предприятий ЖКХ, транспорта и др. Внесены изменения в решения Думы города о замене всех видов натуральных льгот денежными компенсациями, налажена организация учета объектов, находящихся в собственности муниципального образования.
Результаты по всем проведенным мероприятиям были представлены в Министерство финансов РФ в виде отчета о реализации первого этапа Программы реформирования муниципальных финансов города Сургута.
Основные проблемы реализации Программы
Несмотря на наличие определенных успехов в реализации Программы реформирования муниципальных финансов города Сургута, вызывает опасение ряд внешних ограничений, сдерживающих внедрение концепции БОР, в частности задерживающееся принятие изменений в Бюджетный кодекс РФ, устанавливающих основы организации бюджетного процесса в новых условиях (например, отсутствие прямого закрепления возможности переноса остатков бюджетных средств на очередной финансовый год), а также существующая федеральная и региональная нормативно-правовая база в сфере оплаты труда муниципальных служащих (ограничение возможности установить зависимость оплаты труда муниципальных служащих от результатов деятельности). Кроме того, до сих пор не принят закон об автономных некоммерческих организациях (отсутствие упрощенного практического механизма перевода бюджетных учреждений в немуниципальную форму).
Перспективы совершенствования системы управления муниципальными финансами Сургута
Основными задачами по дальнейшему совершенствованию системы управления муниципальными финансами Сургута в ближайшей перспективе являются:
завершение работы по разграничению полномочий и сфер ответственности структурных подразделений администрации города;
дальнейшее совершенствование системы оценки результатов деятельности органов муниципальной власти;
окончательное формирования стандартов оказания бюджетных и муниципальных услуг;
повышение квалификации муниципальных служащих и работников бюджетных учреждений в области управления финансами;
завершение комплекса мероприятий по обеспечению развития собственной доходной базы бюджета города;
дальнейшее совершенствование среднесрочного планирования;
В заключение хотелось бы отметить, что осуществляемая администрацией города Сургута совместно с консалтинговой фирмой, одной из лучших в России в области бюджетного управления, работа по реформированию сферы общественных финансов при наличии финансовой, методической и методологической помощи Минфина России, а также благодаря обмену опытом между регионами и муниципалитетами позволит осуществить задуманные планы и обеспечить в итоге переход на более качественный уровень взаимоотношений между органами местной власти Сургута и обществом.
Справка «Бюджета»
Родился 9 марта 1969 г. в Махачкале (Дагестанская АССР). В 1991 г. окончил Московский авиационный институт, специальность «Автоматика и управление в технических системах». Кандидат экономических наук.
С 1991 по 2003 г. работал в должностях: генерального директора ТОО «Астра», заместителя генерального директора АООТ «Компания по управлению активами негосударственных пенсионных фондов “Гарант”», генерального директора ЗАО «Гарант М», заместителя генерального директора специализированного государственного унитарного предприятия «Финансовое агентство города Москвы».
С 7 апреля 2004 г. распоряжением мэра города назначен на высшую должность муниципальной службы категории «Б» – заместителя мэра города.
С 13 апреля 2005 г. занимает пост заместителя главы администрации города – высшую должность муниципальной службы категории «Б».
Осуществляет общее руководство Департаментом финансов, Департаментом по экономической политике, Контрольно-ревизионным управлением, отделом бюджетного учета и отчетности. Является председателем межотраслевой комиссии по размещению муниципального заказа, комиссии по вопросам городского хозяйства при размещении муниципального заказа. Руководит рабочей группой по совершенствованию взаимодействия в сфере администрирования поступлений доходов в бюджет города между структурными подразделениями администрации города Сургута, органами государственной власти на территории города Сургута и иными государственными учреждениями, а также рабочей группой по созданию модели муниципального управления, ориентированного на результат.
