Татьяна СААКЯН, заместитель директора Департамента бюджетной политики
и методологии Министерства финансов РФ
Ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год устанавливался особый порядок учета операций по использованию субсидий, субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (местным бюджетам) на осуществление определенных целей (далее — целевые средства).
Особый порядок учета операций с целевыми средствами заключался в обязательном учете этих операций (за исключением операций с целевыми средствами, предоставляемыми в порядке возмещения произведенных расходов) на лицевых счетах, открытых получателям средств в органах Федерального казначейства. Данная норма вводилась не только в целях контроля за использованием указанных целевых средств, но и для обеспечения главных распорядителей средств федерального бюджета, предоставивших эти субсидии, субвенции, оперативной информацией о том, как используются данные суммы в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Ведь в соответствии с бюджетным законодательством РФ неиспользованные целевые средства, потребность в которых в следующем финансовом году отсутствует, подлежат возврату в доход федерального бюджета.
Органами Федерального казначейства в целях аккумулирования оперативной информации о субсидиях, субвенциях, предоставленных бюджетам субъектов РФ (местным бюджетам), ведется специальный аналитический учет. В рамках этого учета каждому типу субсидии (субвенции) присваивается специальный «код цели» с отражением указанных показателей в отдельном отчете об использовании субсидий и субвенций (код по КФД 0521427)1.
Положения, действовавшие ранее
На протяжении нескольких последних лет федеральным законодательством с целью совершенствования постоянно предпринимались меры по изменению указанного положения. Так Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» (ст. 49) было расписано количество направлений целевых средств, на которые не распространялось требование об отражении их на лицевых счетах в органах Федерального казначейства (кроме субсидий и субвенций, направленных в порядке компенсации произведенных кассовых расходов).
Нюанс межбюджетных трансфертов в 2008 г. заключался в том, что высшему органу исполнительной власти субъекта предоставлялось право выбора: получать субсидии или субвенции в порядке компенсации произведенных кассовых расходов либо в порядке, установленном ч. 4 ст. 14 Закона о федеральном бюджете на 2008 г. При этом данное положение подлежало включению в каждый устанавливаемый Правительством РФ порядок предоставления бюджетам субъектов субсидий или субвенций.
Кроме того, в том же 2008 г. Федеральным законом от 3 марта 2008 г. № 19-ФЗ это положение было дополнено субсидиями, предоставляемыми из федерального бюджета на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ (муниципальной собственности). Расходы бюджетов субъектов (местных бюджетов) на указанные бюджетные инвестиции осуществляются в соответствии с соглашениями, заключаемыми главными распорядителями средств федерального бюджета с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, в порядке, установленном для исполнения бюджетов субъектов (местных бюджетов).
Причины совершенствования регулирования
Норма об обязательности учета операций по расходам бюджета субъекта (местного бюджета), источником финансового обеспечения которых являются целевые средства, на лицевых счетах, открытых получателям средств в органах Федерального казначейства, создает определенные трудности. В частности, это требование приводит к тому, что в зависимости от установленного порядка исполнения бюджета субъекта РФ одному и тому же бюджетному учреждению субъекта РФ могут быть открыты одновременно два лицевых счета получателя бюджетных средств:
один (для учета расходов бюджета субъекта РФ (местного бюджета), источником финансового обеспечения которых являются субсидии, субвенции из федерального бюджета) — в органе Федерального казначейства;
другой (для учета расходов, источником финансового обеспечения которых являются иные доходы бюджета субъекта (местного бюджета)) — в финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования).
Ситуация может обостриться еще больше при осуществлении в установленном порядке передачи полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав этого субъекта, от Федерального казначейства исполнительным органам государственной власти субъекта РФ.
Порядок учета «федеральных» субсидий, субвенций в 2009 году
Процесс совершенствования вопроса о порядке учета операций с субсидиями, субвенциями, предоставленными из федерального бюджета бюджетам субъектов (местным бюджетам), продолжает совершенствоваться и в 2009 г.
На этот раз статья 13 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» (далее — Закон о федеральном бюджете 2009–2011) не содержит требования о возложении на органы Федерального казначейства контроля за проведением операций по расходам бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов), источником финансового обеспечения которых являются целевые средства. Введение указанного порядка, во-первых, исключает наличие двух лицевых счетов у одного получателя бюджетных средств, во-вторых, переносит предварительный контроль за осуществлением целевых расходов с Федерального казначейства на финансовые органы и главных распорядителей средств федерального бюджета. Именно финансовые органы вместе с соответствующими главными распорядителями бюджетных средств будут нести ответственность за организацию бюджетного процесса по исполнению бюджета, обеспечивая соблюдение условий и достижение целей, установленных при предоставлении субсидий, субвенций из федерального бюджета.
Поправки, внесенные Законом № 63-ФЗ
Закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ существенно уточнил принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 Бюджетного кодекса РФ). Теперь расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, при этом предусмотрена возможность установления законом (решением) о бюджете связи для определенных видов поступлений и выплат. К числу таких исключений Бюджетный кодекс РФ (далее — Кодекс) относит и увязку межбюджетных субсидий (субвенций)с расходами бюджета, осуществляемыми для достижения целей, на которые были предоставлены данные субсидии (субвенции).
Межбюджетные трансферты, являясь соответствующими доходами для бюджета, получившего их от бюджета другого уровня, наравне с другими доходами, формирующими общую доходную часть этого бюджета с учетом принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, одновременно определяют объем целевых расходов бюджета, источником финансового обеспечения которых являются данные безвозмездные поступления. Поэтому непосредственно сами межбюджетные трансферты не используются, но для данного вида доходов бюджета исходя из их целевой направленности, Кодексом установлены особые нормы. Их нарушение влечет за собой и особые меры принуждения, ради которых понадобилось уточнить даже такую незыблемую меру, как иммунитет бюджета.
Отказу федерального законодателя от требования учитывать операции с субсидиями на лицевых счетах в органах Федерального казначейства способствовали поправки, внесенные Законом № 63-ФЗ в статью 239 Кодекса. Данная статья устанавливает особый правовой режим — иммунитет бюджета, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта. Поправки определили случаи (статьи 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 Кодекса), когда со счета бюджета можно бесспорно списать средства, не предъявляя судебный акт.
Об остатках целевых средств
Согласно пункту 5 статьи 242 Кодекса межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий, не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели. Также Кодекс устанавливает положения о порядке возврата остатков целевых средств в бюджет, из которого они были ранее предоставлены, при отсутствии потребности в них, а также нормы, действующие в случае, если неиспользованный остаток субвенций и субсидий не перечислен в доход соответствующего бюджета добровольно.
При этом Закон о федеральном бюджете 2009–2011 вводит на 2009 г. положение, аналогичное принятому по субсидиям и субвенциям, и в отношении иных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на определенные цели (далее — иные целевые межбюджетные трансферты). В случае если неиспользованный остаток иных межбюджетных трансфертов не перечислен в доход федерального бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход федерального бюджета в порядке, установленном Министерством финансов РФ.
В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации, утвержденными приказом Министерства финансов РФ от 25 декабря 2008 г. № 145н, администрирование доходов бюджета от предоставления субсидий и субвенций, а также возврат субсидий и субвенций прошлых лет осуществляется органами, уполномоченными в соответствии с законодательными и нормативно-правовыми актами на использование указанных денежных средств. Таким образом, администратор целевых средств является одновременно получателем средств бюджета, которому были предоставлены субсидии (субвенции). Информация направляется соответствующими главными распорядителями средств бюджета, из которого были предоставлены целевые средства (далее — главные распорядители) администраторам целевых средств. Пунктом 3 Требований, утвержденных приказом Минфина России от 17 января 2008 г. № 6н (далее — Требования), устанавливается срок 15 декабря текущего финансового года, до которого финансовый орган должен получить информацию о возврате неиспользованных остатков целевых средств.
Возврат неиспользованных остатков целевых средств в доход бюджета, из которого они были предоставлены, осуществляется территориальными органами Федерального казначейства. Делается это на основании платежных документов, оформленных администраторами целевых средств в порядке, установленном Положением Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ от 13 декабря 2006 г. № 298-П/173н «Об особенностях расчетно-кассового обслуживания территориальных органов Федерального казначейства».
Изменено направление финансовых потоков межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
В 2009 г. изменено направление финансовых потоков, связанных с перечислением субсидий, субвенций, других межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, так же как и возвраты указанных средств. В соответствии с положениями ст. 41 Кодекса к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления, в том числе целевые средства.
Органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка РФ выписки со счетов, открытых территориальным органам Федерального казначейства в подразделениях расчетной сети ЦБ РФ для учета поступлений и их распределения между бюджетами, осуществляют перечисление указанных доходов на единые счета соответствующих бюджетов. Это положение закреплено пунктом 1 статьи 40 Кодекса
Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему РФ и их распределения между бюджетами бюджетной системы установлен приказом Министерства финансов РФ от 5 сентября 2008 г. № 92н (далее — Порядок № 92н).
В соответствии с положениями пункта 2 Порядка № 92н учет поступлений в валюте Российской Федерации и их распределение между бюджетами осуществляется на счетах № 40101, открытых территориальным органам Федерального казначейства.
Согласно пункту 3 Порядка № 92н сведения о реквизитах счетов № 40101, Федеральное казначейство и территориальные органы Федерального казначейства доводят не позднее дня, следующего за днем их открытия или днем их изменения, до администраторов доходов бюджетов, администраторов источников финансирования дефицита бюджетов (далее — администраторы поступлений в бюджет).
Таким образом, целевые средства, предоставленные из федерального бюджета, подлежат перечислению соответствующими получателями средств федерального бюджета на счета № 40101 согласно реквизитам, предоставленным им администраторами указанных поступлений в бюджеты субъектов РФ, для последующего их зачисления в установленном порядке на счета бюджетов субъектов РФ, открытые территориальным органам Федерального казначейства на балансовых счетах № 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации».
Учитывая вышеизложенное, информация о реквизитах счетов № 40101 должна быть доведена:
органами Федерального казначейства до администраторов поступлений в бюджет;
администраторами поступлений в бюджет до получателей средств федерального бюджета.
Порядок взыскания неиспользованных целевых средств
В случае если неиспользованный остаток целевых средств не перечислен в доход соответствующего бюджета до 15 февраля очередного финансового года согласно пункту 6 Требований, главный распорядитель средств (администратор доходов бюджета от возврата неиспользованных остатков целевых средств) направляет в территориальный орган Федерального казначейства, осуществляющий кассовое обслуживание бюджета-должника, уведомление о взыскании неиспользованного остатка целевых средств (далее — Уведомление о взыскании). Форма Уведомления о взыскании утверждена приказом № 6н (Приложение к Требованиям).
В соответствии с пунктом 7 Требований орган Федерального казначейства, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, из которого подлежит взысканию неиспользованный остаток целевых средств, не позднее трех рабочих дней с даты получения Уведомления о взыскании должен перечислить сумму остатка с единого счета бюджета в доход бюджета, из которого были предоставлены целевые средства. Делается это на основании сформированного органом Федерального казначейства платежного поручения на перечисление средств, указанных в уведомлении о взыскании. При этом в поле «Назначение платежа» платежного поручения отражается необходимая информация о взыскании с обязательным указанием наименования целевых средств, неиспользованный остаток которых подлежит взысканию, а также реквизитов уведомления о взыскании. Перечисление средств осуществляется до полного исполнения Уведомления.
Приказ Минфина России № 6н устанавливает достаточно жесткие общие требования возврата в бесспорном порядке неиспользованного остатка субсидий, субвенций. При этом в целях распространения установленного порядка бесспорного взыскания на иные межбюджетные трансферты Министерство финансов РФ подготовило проект приказа о внесении соответствующих изменений в приказ № 6н, который после подписания и регистрации в Министерстве юстиции РФ будет доведен до всех заинтересованных органов власти и местного самоуправления.
О расходах, возникших в связи с переданными полномочиями
Закон о федеральном бюджете 2009–2011 устанавливает, что оплата услуг почтовой связи и банковских услуг, оказываемых банками, определяемыми субъектами РФ (местными администрациями) в установленном законодательством Российской Федерации порядке, по выплате денежных средств гражданам в рамках обеспечения мер социальной поддержки и (или) компенсация затрат на обеспечение деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов (местных администраций) и учреждений, находящихся в их ведении, в связи с осуществлением переданных им полномочий Российской Федерации могут осуществляться за счет соответствующих субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов, в порядке, установленном Правительством РФ. Таким образом, при определении расходов бюджетов субъектов (местных бюджетов), связанных с исполнением переданных полномочий, необходимо руководствоваться в первую очередь постановлением Правительства РФ, устанавливающим порядок предоставления целевых средств из федерального бюджета.
Так, например, в соответствии с пунктом 4 Правил зачисления, расходования и учета субвенций, предоставляемых из федерального бюджета в 2008–2010 гг. бюджетам субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденных постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 861, за счет субвенций, предоставляемых из федерального бюджета в 2008–2010 гг. бюджетам субъектов на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в пределах 1,5% средств, выплаченных из бюджета субъекта РФ на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, могут осуществляться:
расходы по оплате услуг почтовой связи и банковских услуг, оказываемых банками, определяемыми субъектами РФ в установленном законодательством Российской Федерации порядке по выплате денежных средств гражданам в рамках обеспечения мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг; компенсации затрат на обеспечение деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и учреждений, находящихся в их ведении, в связи с осуществлением переданных им полномочий Российской Федерации.
В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 145н, расходы по оплате услуг почтовой связи отнесены на код классификации операций сектора государственного управления 221 «Услуги связи», а расходы по оплате банковских услуг на код КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги». При определении расходов в части компенсации затрат на содержание органов власти (бюджетных учреждений) необходимо руководствоваться перечнем бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, определенных статьей 70 Кодекса.
Учитывая вышеизложенное, оплата расходов по обеспечению деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и учреждений, находящихся в их ведении, в связи с осуществлением переданных им полномочий Российской Федерации может осуществляться исходя из состава затрат в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных им в соответствии с бюджетными ассигнованиями, определенными статьей 70 Кодекса.
Особенности обслуживания в 2009 г. отдельных счетов
Важная норма Закона о федеральном бюджете 2009–2011 содержится в статье 23, устанавливающей особенности обслуживания в 2009 г. Центральным банком РФ и кредитными организациями отдельных счетов участников бюджетного процесса. Согласно пункту 4 указанной статьи при установлении факта незакрытия в учреждениях Центрального банка РФ и кредитных организациях счетов в валюте Российской Федерации по учету средств бюджетов субъектов (местных бюджетов) финансовыми органами субъектов (муниципальных образований) и счетов в валюте Российской Федерации для учета операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности бюджетными учреждениями субъектов (муниципальными бюджетными учреждениями), Федеральному казначейству и его территориальным органам предоставлено право направлять в учреждения Центрального банка РФ и кредитные организации представления о приостановлении операций на указанных счетах в порядке, установленном Министерством финансов РФ. Такой порядок установлен приказом Министерства финансов РФ от 10 декабря 2007 г. № 122н.
При этом указанное ограничение не распространяется на счета в валюте Российской Федерации, открытые для расчетов с нерезидентами.
О подтверждении уплаты обязательных платежей в бюджет
Кроме того, Закон о федеральном бюджете 2009–2011 содержит статью 5, определяющую в том числе процедуру подтверждения факта уплаты бюджетным учреждением обязательного платежа в бюджетную систему. Во многих законах есть норма, согласно которой юридически значимые действия, например рассмотрение дела в суде, начинают производиться только после подтверждения уплаты обязательного платежа (например, госпошлины) банком. Но у бюджетных учреждений нет счетов в банке, поэтому подтвердить платеж они не могут. И если суды чтят букву закона (а, как правило, так и происходит), то у бюджетного учреждения возникает серьезная проблема.
Теперь же согласно статье 5 подтвердить уплату иных обязательных платежей бюджетного учреждения имеет право финансовый орган или Федеральное казначейство (в зависимости от того, кто ведет лицевой счет бюджетного учреждения), так как пунктом 6 статьи 5 установлено, что факт уплаты государственной пошлины и иных обязательных платежей бюджетным учреждением, которому в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации открыт лицевой счет в территориальном органе Федерального казначейства (финансовом органе субъекта Российской Федерации или финансовом органе муниципального образования), в случаях, установленных нормативно-правовыми актами Российской Федерации, подтверждается платежным поручением с отметкой соответствующего территориального органа Федерального казначейства (финансового органа субъекта РФ или финансового органа муниципального образования).
Органам власти субъектов (местного самоуправления) необходимо также обратить внимание и на отдельные положения постановления Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 987 «О мерах по реализации Федерального закона “О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов”», устанавливающие нормы в отношении целевых средств. Но об этом мы расскажем уже в другом номере журнала.
