Альбина ТУАЕВА,
главный специалист-эксперт Департамента финансовой политики Минфина России
С принятием Жилищного кодекса РФ, Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (с 1 января 2009 г. вступила в силу новая редакция закона. — Прим. ред.), ряда других нормативно-правовых актов Правительства РФ часть причин, приводящих к дестабилизации работы предприятий отрасли, была устранена. Однако по-прежнему остаются неурегулированными вопросы погашения кредиторской задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками (включая другие предприятия ЖКХ и предприятия ТЭК) и бюджетами всех уровней. Такое положение сложилось в результате бюджетного недофинансирования, несбалансированной тарифной политики и неэффективной деятельности самих предприятий.
В 2007 году убыточными были 58% организаций ЖКХ, убытки составили 52 млрд руб. (табл. 1). Кредиторская задолженность на 1 января 2007 года составила 302,1 млрд руб., дебиторская — 346,6 млрд.
Таблица 1 Финансовый результат жилищно-коммунального комплекса в 2007 г.
|
|
Доля убыточных предприятий |
Доля прибыльных предприятий |
|
Жилищное хозяйство |
57,8% |
42,2% |
|
Коммунальное хозяйство |
40,7% |
59,3% |
По оценкам специалистов, только для модернизации основных фондов ЖКХ необходимы значительные финансовые средства порядка 4,5–5,0 трлн руб. По данным Росстроя, величина необходимых средств для качественного изменения состояния ЖКХ России сопоставима с национальным бюджетом — около 8 трлн руб.
Для кардинального изменения сложившейся в ЖКХ ситуации — в частности, чтобы прекратить разрушение жилищного фонда и производственно-технической базы коммунального хозяйства — необходимо повысить эффективность работы предприятий ЖКХ, улучшить качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, снизить давление на бюджеты всех уровней расходов по дотированию отрасли. Для достижения этих целей Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 была разработана и утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства (с последующими изменениями и дополнениями) как одно из важнейших направлений долгосрочной экономической политики государства.
В июне 1993 года постановлением Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595 была одобрена государственная целевая программа «Жилище». Основными направлениями этой программы являлись: создание правовой базы для осуществления жилищной реформы; разработка и внедрение нового порядка финансирования, предусматривающего переход к нормативному выделению финансовых ресурсов для ЖКХ. При этом органам исполнительной власти субъектов РФ впервые рекомендовалось разработать соответствующие региональные программы, руководствуясь ФЦП «Жилище».
Данное постановление фактически утратило силу в связи с изданием постановления Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675, которым утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. В состав ФЦП «Жилище» входит ряд подпрограмм. Мероприятия по финансированию строительства, реконструкции или модернизации объектов, предусмотренные подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», входившей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг. на первом этапе ее реализации (2002–2005 гг.), осуществляются на втором этапе (2006–2010 гг.) за счет средств, предусмотренных на реализацию подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» (далее — Подпрограмма). Основная цель Подпрограммы — создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие стандартам качества, обеспечивающим комфортные условия проживания. Необходимое условие предоставления средств федерального бюджета по Подпрограмме — финансирование проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры со стороны участвующих в подпрограмме субъектов РФ, муниципальных образований и частных инвесторов.
При предоставлении средств федерального бюджета для софинансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры особое внимание будет уделяться привлечению средств частных инвесторов для реализации указанных проектов. С этой целью планируется разработать методическую базу оценки инвестиционных проектов в коммунальной сфере и их реализации на принципах государственно-частного партнерства. Порядок отбора субъектов РФ и проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, предоставления и расходования средств федерального бюджета на реализацию этих проектов в рамках Подпрограммы устанавливается Правительством РФ.
На реализацию Подпрограммы в 2006–2010 гг. за счет всех источников предусмотрены средства в объеме 96,452 млрд руб. Из них средства федерального бюджета составляют 27,5 млрд руб., в том числе в 2006 г. — 4,8 млрд, в 2007 г. — 6,1 млрд, в 2008 г. — 5,8 млрд, в 2009 г. — 5,8 млрд, в 2010 г. — 5 млрд.
Для определения размера межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, в том числе для оказания финансовой помощи по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, Правительство РФ утвердило соответствующие федеральные стандарты.
Мировой опыт показывает, что государственное регулирование экономических процессов в ЖКХ — обязательный компонент современной политики в данной сфере. Здесь необходимы меры государственного экономического регулирования и поддержки. Актуальной проблемой в связи с этим является бюджетное финансирование. В настоящее время бюджетная поддержка выражается в выделении субсидий малоимущим слоям населения, предоставлении целевых бюджетных средств в рамках реализации Подпрограммы, ежегодных дотациях субъектам РФ на подготовку жилищно-коммунального комплекса к осенне-зимнему периоду.
Большая часть нагрузки по государственной поддержке ЖКХ перенесена на региональные и местные бюджеты, а доля расходов на ЖКХ в консолидированном бюджете страны постоянно сокращалась. Так в 1995–1997 гг. дотации ЖКХ составляли 13,4%, в 1998 г. — 11,5%, в 2000 г. — 10,2%, в 2001 г. — 8,1%, в 2002–2003 гг. — 6,5–6,4%, а в 2004 г. — 6,2%. При этом тарифы на услуги ЖКХ искусственно удерживались на низком уровне. По данным Госстроя России, с 1997 по 2001 гг. инфляция в стране составила 670%, а стоимость жилищно-коммунальных услуг возросла всего на 270% (рис. 1).
Таблица 2 «Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство»
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Расходы - всего |
1258,0 |
1960,1 |
2419,4 |
3422,3 |
3964,9 |
4669,7 |
6820,6 |
8375,2 |
|
На жилищно-коммунальное хозяйство |
127,3 |
119,8 |
196,0 |
221,9 |
254,1 |
291,7 |
471,4 |
631,7 |
|
В процентах |
10,1% |
10,2% |
8,1% |
6,5% |
6,4% |
6,2% |
6,9% |
7,5% |
Расходы федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство в 2007 г. составили 53,0 млрд руб., в 2008 г. — 64,0 млрд руб., а на 2009 г. они запланированы уже в размере 107,7 млрд руб. Анализируя структуру бюджетных затрат в проекте федерального бюджета на 2009–2011 гг., следует отметить, что на ЖКХ предусмотрен существенный рост расходов — на 65%.
Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику по комплексному развитию регионов. Более 90% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ приходится на долю бюджетов субъектов РФ (табл. 3).
Таблица 3 «Прогноз расходов консолидированного бюджета Российской Федерации»
|
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 | ||||
|
млрд. руб. |
Доля субъектов РФ, % |
млрд. руб. |
Доля субъектов РФ, % |
млрд. руб. |
Доля субъектов РФ, % |
млрд. руб. |
Доля субъектов РФ, % | |
Расходы – всего
|
11 810,1 |
49,3 |
14 476,5 |
46,1 |
16 529,2 |
45,0 |
18 371,1 |
45,0 |
|
Жилищно-коммунальное хозяйство |
1 048,8 |
93,9 |
1 278,9 |
91,6 |
1 432,3 |
91,7 |
1 600,7 |
93,1 |
Как уже отмечалось выше, главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека (рис. 2).
Существенным показателем исполнения местных бюджетов является размер их кредиторской задолженности. По состоянию на 1 января 2008 г. кредиторская задолженность местных бюджетов уменьшилась на 11,9 млрд руб. и составила 35,1 млрд руб. Задолженность местных бюджетов по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями и по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг существенно снизилась (на 3,2 млрд руб.) и составила 3,8 млрд руб. на 1 января 2008 г. (против 7 млрд руб. на 1 января 2007 г.). По отношению к общему объему расходов местных бюджетов кредиторская задолженность на 1 января 2008 г. составляет 1,8%, что можно оценить как допустимый уровень.
Финансирование ЖКХ на федеральном уровне
Финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства в определенной степени зависит от финансовой поддержки из федерального бюджета. В федеральном бюджете интересы жилищно-коммунального хозяйства субъектов Российской Федерации учитываются в рамках межбюджетных отношений в Федеральном фонде компенсаций и в Федеральном фонде софинансирования расходов, в том числе в рамках финансирования ФЦП «Жилище».
Жилищно-коммунальное хозяйство — это, пожалуй, единственная отрасль, расходы на поддержку которой учитываются в суммарных бюджетных расходах субъектов Федерации достаточно полно по вполне конкретной методике, основанной на утвержденных стандартах. В условиях бюджетного федерализма федеральные органы не имеют право влиять на органы власти субъектов Федерации в части обеспечения обоснованности и полноты выделения ассигнований из бюджетов регионов на поддержку жилищно-коммунального хозяйства. Этот вопрос полностью находится в ведении региональных органов власти.
Вместе с тем в ряде субъектов Федерации ассигнования на поддержку жилищно-коммунального хозяйства предусматриваются в меньших объемах, чем составляет нормативная потребность, но в ходе исполнения бюджетов и эти заниженные ассигнования выделяются не в полном объеме, что отрицательно влияет на финансовое состояние предприятий отрасли.
Фонд компенсаций
Начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета формируется Фонд компенсаций, который представляет собой совокупность межбюджетных трансфертов (субвенций), предоставляемых бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных им полномочий Российской Федерации (таблица 4).
Таблица 4 «Средства Федерального фонда компенсаций на 2005-2008 гг.»
|
|
2005 г. |
2006 г. |
2007 г. |
2008 г. |
|
Федеральный фонд компенсаций всего (тыс.руб.) |
35 756 545 |
74 228 493 |
153 130 234 |
163 739 903 |
|
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан (тыс.руб.) |
29 170 783 |
58 925 079 |
81 712 621 |
89 638 351,7 |
Правительство РФ постановлением от 12 декабря 2007 г. № 861 утвердило методику распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.
На 2009 и 2010 гг. предусмотрены субвенции бюджетам субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в размере 97 430 762,9 тыс. и 108 529 284,9 тыс. руб. соответственно.
Можно сделать вывод о положительном влиянии данного механизма на состояние территориальных бюджетов, финансовое состояние предприятий ЖКХ, а главное — на обеспечение населения соответствующими услугами.
Фонд софинансирования расходов
В целях обеспечения малообеспеченным слоям населения гарантий получения субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг начиная с 2002 г. был внедрен механизм частичного возмещения данных затрат из федерального бюджета бюджетам регионов через созданный в составе федерального бюджета Фонд софинансирования социальных расходов.
Механизм софинансирования социальных расходов стимулировал развитие темпов реформы ЖКХ. Однако в 2007 г. в соответствии с новыми положениями Бюджетного кодекса РФ данный механизм претерпел ряд изменений. Согласно ст. 132 БК РФ Федеральный фонд софинансирования расходов образует совокупность межбюджетных трансфертов (субсидий), предоставляемых бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. На основании статьи 132 БК РФ Правительство России утвердило Правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходов бюджетов Российской Федерации по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Выводы
Российское жилищно-коммунальное хозяйство столкнулось с множеством сложных проблем. Ключевой проблемой отрасли была и остается низкая экономическая эффективность, за которой стоит низкая производительность труда, сверхвысокое энерго- и ресурсопотребление, слабый менеджмент. Это напрямую сказывается на качестве и стоимости услуг. Следовательно, суть реформы ЖКХ сводится к переводу отрасли на рыночные условия хозяйствования.
В ходе реализации реформы ЖКХ достигнуты значительные положительные результаты в вопросах законодательного обеспечения реформы, совершенствования механизма финансирования из бюджетов разных уровней, развитие системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения, внедрение рыночных элементов в хозяйственных отношениях в жилищной и коммунальной сферах. Вместе с тем реформа продолжается, и основные направления ее развития будут следующими: повышение рентабельности предприятий, снижение инвестиционных рисков, разработка механизмов гарантий на вложенные средства, устранение пробелов в законодательстве.
Реформирование ЖКХ позволит оптимизировать состояние данной отрасли, что благоприятно скажется на оживлении общей экономической конъюнктуры России. В значительной мере может возрасти спрос на промышленную продукцию смежных отраслей экономики — машиностроения, приборостроения, производства строительных материалов и других.
Реформа ЖКХ не может быть основана только на отраслевом подходе, она должна рассматриваться и с макроэкономической точки зрения. Реформа ЖКХ должна быть согласована с реформой доходов населения, реформой межбюджетных отношений, реформой местного самоуправления, налоговой реформой, реализацией программ борьбы с бедностью, программ создания рабочих мест, вопросами повышения доходов работников бюджетной сферы.
Успех реформирования во многом зависит от того, насколько полноценно будут финансово обеспечены расходные обязательства по поддержке ЖКХ, которые перенесены на муниципальный уровень. Средств часто бывает недостаточно для возмещения затрат предприятий ЖКХ. Поэтому решение задач реформы ЖКХ во многом зависит от того, насколько эффективно будет выстроена «бюджетная вертикаль», обеспечивающая сбалансированность расходных полномочий, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы, с доходными источниками.
Согласно Долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г. развитие сектора жилищно-коммунального хозяйства предполагает сокращение субсидий населению и увеличение доли рыночных отношений в данном секторе, поэтому расходы бюджетной системы будут постепенно сокращаться. Кроме того, реформирование сектора частично будет финансироваться из созданного Фонда содействия реформе ЖКХ, что также снижает непосредственное бремя бюджетной системы.
Основными направлениями по повышению эффективности государственной бюджетной политики в области жилищно-коммунального хозяйства могут быть:
1) финансирование системы государственной поддержки инвестиционных проектов в жилищно-коммунальной сфере;
2) финансирование за счет бюджетных средств инвестиционной деятельности, связанной с развитием (модернизацией) систем коммунальной инфраструктуры;
3) привлечение средств Инвестиционного фонда Российской Федерации для финансирования проектов по модернизации коммунальной инфраструктуры;
4) развитие механизмов бюджетного софинансирования частных инвестиций, направляемых в проекты по модернизации коммунальной инфраструктуры;
5) повышение адресности предоставления льгот по оплате жилищного помещения и коммунальных услуг.
