Андрей ХРАМКИН, директор Института госзакупок Российской академии государственной службы при Президенте РФ, председатель Ассоциации экспертов по госзакупкам
Российская система государственных закупок построена на общепринятых современных принципах конкурентного размещения государственного заказа. В настоящее время основным нормативным документом, регламентирующим госзакупки в России, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В соответствии с этим законом государственным заказчикам предоставлено право применять обеспечительные меры по исполнению государственных контрактов. Обеспечение служит средством минимизации рисков неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) своих обязательств по контракту и имеет целью предотвращение и уменьшение размера возможных негативных последствий. В отдельных случаях — в частности, когда объем заказа превышает 50 млн руб. — применение обеспечения исполнения государственного контракта является не правом, а обязанностью государственных заказчиков. Нормами ст. 29 и 38 Федерального закона № 94-ФЗ установлено, что если в конкурсной документации или в документации об аукционе было предусмотрено обеспечение исполнения контракта, то контракт заключается только после предоставления такого обеспечения и размер обеспечения не может превышать 30% от начальной (максимальной) цены самого заказа.
Обеспечительными мерами исполнения государственного контракта являются:
-безотзывная банковская гарантия;
-страхование ответственности по контракту;
-передача заказчику в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита).
«Активные» и «пассивные» меры противодействия коррупции
Другая важная особенность российской практики размещения государственных заказов — определение способа обеспечения исполнения контракта не заказчиком, а поставщиком (ст. 29 и 38 Федерального закона № 94-ФЗ).
Как уже было сказано, основной целью введения института обеспечения исполнения государственного контракта является защита заказчиков от недобросовестности поставщиков. В то же время обеспечение контракта может рассматриваться как дополнительный механизм борьбы с коррупцией и предотвращения злоупотреблений. Фактически во взаимодействии между заказчиком и поставщиком появляется еще одна сторона — организация, предоставляющая обеспечение. При определенных условиях такая организация может выступать еще одним контролером, финансово заинтересованным в добросовестности и честности как заказчика, так и поставщика. Если рассматривать обеспечительные меры с указанной точки зрения, то безотзывную банковскую гарантию и залог денежных средств можно условно отнести к «пассивным» мерам противодействия коррупции, а страхование ответственности — к «активным».
В случае банковской гарантии или залога (депозита) кредитная организация, предоставляющая финансовые услуги, практически полностью защищена: кредитор гарантированно получает свое вознаграждение за оказанные услуги, а риск потери денежных средств полностью несет поставщик. Обычно при оформлении банковской гарантии или депозита поставщик обязан передать весь объем средств, гарантирующих обеспечение исполнения контракта, кредитной организации. В случае неблагоприятного исхода именно эти средства переходят в распоряжение заказчика. Таким образом, организация, предоставляющая банковскую гарантию или держащая депозитный вклад, которые играют роль обеспечения, не имеет прямой финансовой заинтересованности в успешности исполнения государственного контракта.
При страховании ответственности ситуация принципиально иная. Страховая компания берет с поставщика только небольшую сумму, принимая на себя риск неисполнения или недобросовестного исполнения контракта. После наступления страхового случая компания несет всю ответственность, выплачивая сумму несоизмеримо большую, чем полученный страховой взнос. Таким образом, достоинством страхования ответственности по контракту как меры противодействия злоупотреблениям и коррупции является риск выплаты страхового возмещения. Иными словами, страховая компания финансово заинтересована в непредвзятом и объективном контроле качества проработки условий заключаемого контракта и полноты технического задания; проверке технического, научного и финансово-организационного потенциала фирмы — исполнителя госконтракта; контроле качества и сроков выполнения контракта со стороны исполнителя, своевременности и непредвзятости приемки выполненных работ со стороны госзаказчика. Все названные факторы непосредственно связаны с успешностью исполнения государственного контракта и влияют на вероятность наступления страхового случая.
Проблемы, возникающие при страховании ответственности по контракту
Представленные выкладки выглядят весьма логично, но, если взглянуть на это с позиции специалиста-практика, сразу возникает множество вопросов. Во-первых, интересы государственного заказчика и страховщика противоположны. Страховые компании как разумные и рациональные хозяйствующие субъекты изначально заинтересованы в том, чтобы свести риск выплаты страховой премии к нулю. Механизмы «страхования воздуха» общеизвестны и широко распространены. Их можно условно разделить на два вида — общие и отраслевые. К общим, в частности, относятся те, где страховым случаем является возникновение (наступление) ответственности страхователя (вызванное причинением вреда, убытков, следствием чего стали реальный ущерб или упущенная выгода), а не сам факт нарушения условий госконтракта, повлекший его неисполнение или некачественное исполнение. Однако доказать реальный ущерб или упущенную выгоду государственного заказчика (органа власти или бюджетного учреждения) практически невозможно. Отраслевые механизмы крайне разнообразны и специфичны, поскольку учитывают узкоотраслевые особенности предмета застрахованного госконтракта, но страховое покрытие в них всегда затрагивает те этапы или элементы закупаемых товаров, работ или услуг, где риск неблагоприятного исхода исполнения контракта близок или равен нулю.
Во-вторых, страховые компании могут выступать равноправными участниками коррупционных сделок. Таких примеров, к сожалению, более чем достаточно. В значительном числе случаев выстраивание отраслевых механизмов уменьшения риска выплаты страховых возмещений, требующих узкопрофессиональных знаний о предмете закупки, не обходится без участия специалистов заказчиков или фирм — исполнителей госконтрактов.
В-третьих, в большинстве стран отсутствует или слабо развита нормативно-методическая база страхования обеспечения исполнения государственных контрактов, направленная на повышение эффективности и прозрачности этого механизма и уменьшение риска возможных злоупотреблений.
В заключение отметим, что значение страхования ответственности исполнения государственных контрактов как меры противодействия коррупции действительно весьма велико: для его оценки достаточно посмотреть на высокую эффективность деятельности страховых компаний в области страхования автотранспорта, грузоперевозок, ущерба от пожаров и т.п. Для защиты интересов компании и выявления мошеннических схем крупные страховщики содержат собственные оперативно-розыскные подразделения, эффективность работы которых сопоставима с результатами аналогичных государственных служб. Но, к сожалению, этот потенциал страхования ответственности по госконтрактам пока практически никак не используется.
