С чего все начиналось: 2005–2006 гг.
Полномасштабно процесс реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Волгоградской области начал осуществляться с 1 января 2006 г., минуя переходный период. Законами Волгоградской области были установлены границы и наделено соответствующим статусом 491 муниципальное образование. На территории региона помимо 33 районов и 6 городских округов выделился новый уровень — поселения, их образовалось 452.
Для успешного старта муниципальной реформы в 2005 г. была проделана большая работа: проанализированы имеющиеся полномочия, сети бюджетных учреждений, штаты персонала. Проведены обучающие семинары с сотрудниками органов местного самоуправления как районного уровня, так и будущих поселковых органов местного самоуправления. На базе ведущих вузов области осуществлена переподготовка муниципальных служащих, служащих органов государственной власти. Это позволило многим управленцам по-иному взглянуть на систему местного самоуправления, раскрыть потенциал данного института в развитии гражданского общества.
В результате предпринятых мер во всех поселениях области были проведены выборы, сформированы и заработали новые поселковые органы местного самоуправления. Такая же ситуация сложилась и по формированию и исполнению местных бюджетов. С 2006 г. в поселениях области сформированы и исполняются поселковые бюджеты.
С целью сохранения единства бюджетной системы было принято решение о закреплении за муниципальными районами государственных полномочий области по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, переданы необходимые средства для надлежащего бюджетного регулирования. Получила широкую поддержку и распространение положительная практика организации исполнения местных бюджетов территориальными финансовыми органами области.
Одним из ключевых направлений нашей работы стало укрепление основ местного самоуправления. Так, формирование межбюджетных отношений в Волгоградской области на 2006 г. осуществлялось исходя из необходимости укрепления местных бюджетов, создания условий для самостоятельного решения органами местного самоуправления насущных вопросов. В результате по итогам 2006 г. в структуре доходов консолидированного бюджета Волгоградской области собственные средства местных бюджетов составили 32,4%, в то время как в среднем по России данный показатель достиг лишь 21,0%.
Но, как показала практика, этого было недостаточно. Слишком много на местах накопилось нерешенных вопросов. В 2006 г. органами государственной власти Волгоградской области была проведена большая аналитическая работа: сотрудники областной администрации, профильных комитетов и управлений посетили все поселения — в результате были выявлены, описаны и систематизированы основные финансово-экономические проблемы муниципалитетов. Поэтому при формировании бюджета, межбюджетных отношений 2007 г. была поставлена задача создания условий для решения ключевых проблем местных бюджетов, выявленных в 2006 году. Это нашло отражение при расчете дотаций, когда для муниципальных образований впервые были учтены средства на уличное освещение, капитальные вложения, развитие системы территориального общественного самоуправления, участие в реализации национальных проектов и т.д. Наряду с этим за поселениями и городскими округами начиная с 2007 г. были закреплены на постоянной основе отчисления по НДФЛ + 10% (сверх предусмотренного Бюджетным кодексом РФ).
Первые успехи — 2007 г.
В результате предпринятых мер объем собственных средств местных бюджетов Волгоградской области в 2007 г. по сравнению с 2006 г. возрос как в номинальном выражении — в 1,45 раза, так и в относительных величинах. Например, доля средств местных бюджетов на решение собственных вопросов в консолидированном бюджете области возросла до 33,9%, в то время как в среднем по регионам данный показатель составил 20,6%.
Произошло укрепление бюджетов муниципальных образований Волгоградской области всех уровней. Объем средств, выделенных на решение вопросов местного значения, находящихся в распоряжении муниципалитетов, увеличился в 2007 г. по сравнению с 2006 г.:
- по городским округам — на 46% (в среднем по России — 34%);
- по муниципальным районам — на 35% (в среднем по стране — 23%);
- по поселениям — на 58% (в среднем по стране — 40%).
Однако этого было недостаточно. Так, еще в ходе формирования бюджета на 2007 г. стало объективной необходимостью создание концептуально новой методики организации межбюджетных отношений, основанной на технологиях выравнивания, а не покрытия. Методика расчета финансового норматива уже не могла отвечать новым реалиям, потребовалась новая методика, основанная на технологиях выравнивания, которая могла бы стать основой для среднесрочного планирования.
Такая методика была принята в Волгоградской области в мае 2007 г., ее основными новациями стали:
- определение общего объема фондов финансовой поддержки методом индексации исходя из возможностей бюджета;
- распределение финансовой помощи между муниципальными образованиями исходя из различий налогового потенциала и объективных факторов, влияющих на стоимость бюджетных услуг;
- установление гарантий неснижения расчетного объема дотаций (применение компенсирующих технологий) для муниципальных образований в очередном финансовом году в сравнении с текущим финансовым годом;
- сохранено закрепление за поселениями и городскими округами единого норматива по НДФЛ, установленного сверх предусмотренного Бюджетным кодексом.
Принятые меры позволили сформировать действенные стимулы по мобилизации муниципальными образованиями собственных доходов, созданы условия для внедрения среднесрочного планирования. Так, в Волгоградской области с 2008 г. все муниципалитеты приняли трехлетние бюджеты.
Итоги работы за 2008 г.
Очередной 2008 г. стал продолжением тенденции укрепления местных бюджетов. Всего на решение вопросов местного значения в 2008 г. муниципальным образованиям передано из областного бюджета 11,1 млрд руб., что в 1,3 раза больше фактического уровня 2007 г. Так, через дополнительные нормативы отчислений, заменяющие дотации из областного бюджета, в 2008 г. по предварительным расчетам было передано не менее 3 млрд рублей, что на 5% больше, чем в 2007 г. Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности выросли на 19%, субсидии — на 84%, субвенции на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений — на 17%. Закрепление за бюджетами поселений единых нормативов, установленных законом Волгоградской области от 30 ноября 2006 г. № 1332-ОД «Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты поселений и городских округов Волгоградской области от налога на доходы физических лиц», позволило поселениям Волгоградской области получить взамен дотации 327 млн руб.
Таблица 1 Удельный вес доходов поселений Волгоградской области за 2008 г. по группам численности
| Население, тыс. человек | Количество поселений | Доля собственных доходов, % | Доля безвозмездных поступлений, % |
| Свыше 20 | 3 | 72 | 28 |
| от 17 до 20 | 3 | 57 | 43 |
| от 15 до 17 | 3 | 61 | 39 |
| от 10 до 15 | 9 | 68 | 32 |
| от 7 до 10 | 7 | 41 | 59 |
| от 5 до 7 | 10 | 42 | 58 |
| от 3 до 5 | 26 | 52 | 48 |
| от 1 до 3 | 266 | 26 | 74 |
| от 0,5 до 1 | 108 | 22 | 78 |
| до 0,5 | 17 | 18 | 82 |
| Итого | 452 | 39 | 61 |
Основным направлением расходования бюджетных средств в бюджетах поселений Волгоградской области являются общегосударственные вопросы (31%), жилищно-коммунальное хозяйство (35%), культура, кинематография, средства массовой информации (15%), межбюджетные трансферты (8%) (рис. 2).
Таблица 2 Структура расходования бюджетных средств в бюджетах поселений Волгоградской области
| Население, тыс. человек | Количество поселений | Удельный вес расходов на аппарат управления, % |
| Свыше 20 | 3 | 17 |
| От 17 до 20 | 3 | 17 |
| От 15 до 17 | 3 | 10 |
| От 10 до 15 | 9 | 17 |
| От 7 до 10 | 7 | 18 |
| От 5 до 7 | 10 | 21 |
| От 3 до 5 | 26 | 19 |
| От 1 до 3 | 266 | 40 |
| От 0,5 до 1 | 108 | 48 |
| До 0,5 | 17 | 56 |
| Итого: | 452 | 31 |
Так, в поселениях с численностью до 3 тыс. человек (391 поселение) доля расходов бюджета на аппарат управления составляет в среднем 48%, что делает практически невозможным решение крупных задач. Получается, что в себестоимости одной условной бюджетной услуги доля расходов на АУП достигает почти половины. А таких бюджетов — подавляющее большинство. Заметное снижение удельного веса расходов на аппарат управления происходит в поселениях с численностью от 3 тыс. человек.
Высокий удельный вес расходов на содержание органов местного самоуправления в структуре расходов поселений обусловлен как субъективными причинами: естественное стремление увеличить штаты и их содержание, так и объективными: объем расходных полномочий поселений невелик, что становится более явным на примере небольших поселений. В данном случае можно говорить о стратегическом просчете законодателя. Необходимо укрупнение муниципалитетов хотя бы до 3 тыс. жителей. Данная мера будет способствовать укреплению местных бюджетов, сокращению расходов на аппарат управления, что позволит мобилизовать высвободившиеся средства на предоставление муниципальных услуг населению.
Определиться с полномочиями
В 2008 году продолжалась практика передачи полномочий по решению вопросов местного значения поселениями Волгоградской области на уровень муниципального района. Причем этот процесс носил массовый характер. Так в 2008 г. 376 из 452 поселений заключили соглашения с 32 из 33 муниципальных районов Волгоградской области на передачу полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Имеется в виду создание условий для организации досуга и обеспечение жителей поселения услугами организаций культуры, библиотечного обслуживания, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения.
При наличии такого механизма говорить о самостоятельном решении органами местного самоуправления поселений вопросов местного значения нельзя. В связи с этим считаем, что необходимо на федеральном уровне установить, какие именно полномочия органы местного самоуправления должны решать самостоятельно, а какие могут передавать. В настоящее время целый ряд вопросов местного значения отнесен и к вопросам местного значения поселений, и к вопросам местного значения муниципального района.
В Федеральном законе № 131-ФЗ достаточно часто приводятся такие формулировки, как «создание условий», «обеспечение условий» и т.д., конкретное содержание которых остается неясным. Наличие совпадающих или частично совпадающих полномочий, а также неясных формулировок позволяет прежде всего сохранять на уровне муниципального района основные рычаги управления местным хозяйством и социальной сферой и значительно сократить соответствующие возможности поселений.
Так, например, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества отнесено к ведению поселений и муниципального районов. Аналогичная ситуация обстоит и с рядом других вопросов местного значения: создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и другие.
Четкое разграничение полномочий отсутствует и в сфере культуры. Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ неясно сказано, в чем заключается для поселения «создание условий для обеспечения услугами организаций культуры». Поселения как муниципальные образования услуг учреждений не потребляют. Учреждения культуры проводят праздники и конкурсы, но это не что иное, как оказание населению бюджетных услуг в сфере культуры.
Также нет четкого разграничения расходных полномочий в сфере библиотечного обслуживания населения. Изначально Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил данные полномочия за поселковым уровнем, предусмотрев за органами местного самоуправления муниципального района полномочия по формированию библиотечных фондов. С учетом поправок, внесенных Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, муниципальные районы приобрели такое полномочие, как «организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов». Принятие данной поправки поставило органы местного самоуправления перед необходимостью решать, каким статусом обладает та или иная библиотека: поселковой или межпоселковой. В большинстве случаев в поселениях библиотеки являлись филиалами центральной районной библиотеки, а поэтому возникло недопонимание: является ли центральная районная библиотека со всеми своими филиалами единой межпоселковой библиотекой, или филиалы надлежит выделить и передать поселениям?
Планы на будущее: 2009–2011 гг.
Формирование межбюджетных отношений в Волгоградской области на 2009–2011 гг. продолжено исходя из принятой в 2007 г. методики формирования межбюджетных отношений и приоритетов укрепления финансовых основ местного самоуправления, в том числе поселкового уровня.
За бюджетами городских округов и поселений, входящих в состав муниципальных районов, по-прежнему будет закреплен единый норматив отчислений по НДФЛ в размере 10%, что обеспечит муниципальным образованиям в 2009 г. дополнительно 2 247 млн руб.
Определение расчетного объема фондов финансовой поддержки на предстоящую трехлетку будет осуществлено путем индексации выравнивающей части фондов финансовой поддержки на 2008 г. исходя из роста заработной платы работников бюджетных учреждений, роста цен на материально-технические нужды и на коммунальные услуги. При этом по-прежнему муниципальным образованиям гарантируется, что расчетный объем дотаций, предоставляемый исходя из выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, снижаться не будет.
Увеличение объема средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений в 2009 г. по отношению к 2008 г. составляет порядка 150%. Плановые назначения по увеличению фонда финансовой поддержки на 2010 г. по отношению к 2009 г. составят 8,1%, на 2011 г. по отношению к 2010 г. — 7,7%.
При этом область, как и прежде, стремится делать акцент на нецелевые формы финансовой поддержки муниципалитетов для решения ими собственных вопросов местного значения. Данная позиция обусловлена необходимостью первоочередного укрепления местных бюджетов, что впоследствии обеспечит наиболее эффективное применение методов субсидиарного финансирования.
