Елена КОЛНООЧЕНКО
Министерство государственных работ и услуг Канады (МГРУК) — крупнейший в стране покупатель товаров и услуг для государственных нужд: он обслуживает более 100 федеральных министерств и агентств. На долю МГРУК приходится около 80% общей стоимости государственных закупок и 20% всех контрактов, заключаемых правительством Канады. Ежегодно министерство заключает около 80 тыс. контрактов на сумму порядка 12 млрд долл. В министерстве работают 12 300 сотрудников, его бюджет составляет 4,9 млрд долл. в год.
В структуру надзорного управления МГРУК, непосредственно занимающегося организацией процесса госзакупок и подчиняющегося первому заместителю министра, входят департамент по управлению рисками, департамент аудита и оценки и группа судебной бухгалтерии. Каждое подразделение вносит свой вклад в решение общей задачи: департамент аудита и оценки обеспечивает предоставление независимой информации посредством проведения внутреннего аудита (с учетом рисков) и оценок стратегически важных участков; департамент по управлению рисками осуществляет консультирование и предоставляет рекомендации по вопросам, относящимся к рискам; группа судебной бухгалтерии занимается оказанием услуг правоохранительным органам.
Работа надзорного управления выстроена по двум важнейшим направлениям: превентивная деятельность и реагирование на возникающие проблемы. Превентивная деятельность включает в себя:
— обеспечение соблюдения в министерстве этических норм, обучение и консультирование по вопросам этики;
— обеспечение качества работы (реализация программы управления качеством);
— выполнение программы мониторинга добросовестности (независимое обеспечение третьей стороной порядка, при котором закупки проводятся честно и открыто, в соответствии с законодательством), с момента старта программы в 2003 г. проведен мониторинг 26 закупочных операций;
— управление рисками (укрепление потенциала и совершенствование практики).
В понятие реагирования входит:
— аудит с учетом риска и проведение оценки стратегически важных аспектов политики, процедур и работы министерств;
специальные расследования (расследуются случаи, относительно которых имеются подозрения в мошенничестве, противоправном поведении или преступлении); в текущем финансовом году проведено 57 расследований, из них 26 — по подозрению в мошенничестве;
— судебная бухгалтерия (услуги правоохранительным органам, участие в рассмотрении свыше 80 уголовных дел о мошенничестве, отмывании денег, средствах, полученных преступным путем);
— разрешение конфликтов (контроль за расчетами по контрактам, арбитражные услуги по контрактам на поставку товаров и услуг, консультирование);
— раскрытие внутренней информации (конфиденциальный процесс в рамках Закона о защите государственных служащих, раскрывающих информацию о нарушениях правил поведения на рабочих местах).
Управление закупками в МГРУК происходит в рамках непрерывного спектра действий, так называемого континуума, который основывается на трех аспектах: прочной законодательной базе, принципах предотвращения и контроля.
Законодательство
Законодательная база, касающаяся сферы госзакупок, включает в себя 15 законов, основными из которых являются:
1. Закон об ответственности федерального правительства, в центре внимания которого — повышение прозрачности деятельности властей. Закон требует соблюдения порядка подачи заявлений о лоббистской деятельности, законодательно закрепляет применение принципов честности, открытости и прозрачности при проведении тендеров на контракты. Кроме того, в соответствии с законом учреждаются должности директора по бюджетным вопросам при парламенте и омбудсмена по госзакупкам. Последний анализирует практику закупок, проводящихся министерствами, оценивая соблюдение ими принципов честности, открытости и прозрачности, и осуществляет альтернативное разрешение споров по контрактам.
2. Закон об управлении госфинансами, обеспечивающий правовую базу для сбора и расходования государственных средств, а также для заключения контрактов между МГРУК и его клиентами.
3. Закон о регистрации лоббистов, который обязывает лиц, получающих деньги за поддержание связей с федеральными госслужащими для разработки или внесения поправок в любой федеральный закон (законодательный акт, программу) либо присуждения гранта / вклада, регистрироваться и раскрывать определенную информацию. Все контракты, на которые распространяется действие Кодекса поведения при госзакупках, запрещают оплату по результату любым лицам, подпадающим под действие Закона о лоббизме. Закон запрещает оплату по результату и ведение лоббистской деятельности бывшим министрам, помощникам министров и госслужащим высших категорий в течение пяти лет после их ухода в отставку. За непрохождение регистрации и предоставление неверной или заведомо ложной информации предусмотрены наказания.
4. Закон о доступе к информации, который дает канадским гражданам, СМИ и корпорациям право доступа к сведениям, хранящимся в федеральных органах государственной власти, и возможность запрашивать необходимую информацию.
5. Закон о конфликте интересов, целью которого является уменьшение числа конфликтов между личными интересами и общественным долгом у публичных должностных лиц. Указанные лица обязаны отказаться от участия в любых решениях, дебатах или голосованиях по вопросам, в отношении которых у них может возникнуть конфликт интересов, а также отклонять подарки, которые можно рассматривать как поднесенные с целью повлиять на выполнение ими своих полномочий.
Предотвращение
Наиболее важным аспектом в борьбе с коррупцией во всех развитых странах является превентивная деятельность, и Канада не является исключением. Для профилактики коррупции МГРУК ведет работу по таким направлениям, как:
1. Соблюдение ценностей и этики при госзакупках. Кодекс поведения при государственных закупках (Кодекс ценностей и этических норм для госслужащих) гарантирует, что госслужащие и поставщики руководствуются одними и теми же принципами, определяющими, какое поведение считается приемлемым при заключении контрактов с госведомствами. Несоблюдение требований Кодекса влечет за собой санкции, предусмотренные законодательством или политикой.
2. Обучение персонала. Обучение включает в себя повышение квалификации специалистов (комплексные программы для должностных лиц, проводящих закупки, и руководителей) и информирование об обязательствах (участники процесса должны сообщать руководству о случаях мошенничества или противоправного поведения).
3. Механизмы, обеспечивающие соблюдение принципов честности и прозрачности:
— Кодекс поведения при госзакупках;
— должность омбудсмена по госзакупкам;
— совет по урегулированию споров по контрактам — апелляционная инстанция по всем спорам, касающимся контрактов;
мониторинг соблюдения принципов честности. Мониторинг обязателен для всех контрактов по закупкам стоимостью свыше 250 тыс. долл., за его проведение непосредственно отвечает независимое лицо, назначаемое первым заместителем министра.
4. Раскрытие информации:
— для контрактов стоимостью меньше 25 тыс. долл. информация размещается на интернет-сайте в открытом доступе;
внутреннее раскрытие информации (о противоправном поведении, серьезных нарушениях, нанесших вред общественным интересам или интересам организации, в которой работает нарушитель). Старшее должностное лицо (Organization’s Senior Officer) защищает конфиденциальность сотрудника, раскрывшего информацию, проводит расследование нарушений.
Контроль
Контроль осуществляется при помощи таких инструментов, как соблюдение политики закупок, управленческие схемы, надзор (мониторинг, аудит), расследования.
Политика закупок состоит из 35 документов, основными из которых являются:
1. Политика в отношении заключения контрактов. Основа для заключения контрактов с соблюдением принципов доступности, конкуренции и честности. Определяет ряд конкретных требований и ограничений, касающихся делегирования, заключения контрактов в чрезвычайных ситуациях, прав отдельных министерств, обеспечивает соблюдение торговых соглашений.
Политика в отношении заключения контрактов основана на принципе конкуренции. Однако из этого правила есть несколько исключений: принцип конкуренции может не соблюдаться, если необходимость заключения контракта столь велика, что задержка нанесла бы ущерб общественным интересам; характер работ таков, что рассылка приглашений на аукцион повредила бы общественным интересам; выполнить конкретную работу в состоянии только одна фирма.
2. Политика в отношении ограничения ответственности подрядчика при заключении контрактов на госзакупки. Обеспечивает баланс между требованиями о защите, предъявляемыми правительством, условиями рынка и программами.
3. Политика в отношении материальных средств. Обеспечивает устойчивое и финансово ответственное управление материальными средствами.
4. Политика в отношении делегирования полномочий. Обеспечивает необходимый финансовый и операционный контроль в ходе процесса принятия решений о расходовании государственных средств.
Делегирование полномочий должно обновляться не реже раза в год, для чего необходимы образцы подписей, процедура проверки их подлинности, а также меры контроля, способные предотвратить ненадлежащее использование делегированных полномочий. При назначении ответственных лиц, задействованных в процессе расходования средств, такие функции, как проведение закупок, составление актов о получении товаров или оказания услуг, определение объемов платежей, сверка счетов и подготовка платежных требований, заверение платежных требований в соответствии с Законом об управлении госфинансами, должны быть переданы разным людям. Если в силу каких-либо обстоятельств такое разделение оказывается невозможным, необходимо принять другие контрольные меры.
Внутренний контроль осуществляется при помощи различных инструментов. Один из них — разделение полномочий: менеджер проверяет наличие фондов и удостоверяет факт оказания услуг и получения товара в соответствии с контрактом, а финансовый директор заверяет платежные документы.
В числе других механизмов надзора можно назвать:
— мониторинг (программа случайного отбора операций для проверки);
— внутренний аудит (оценка эффективности и адекватности процессов контроля и управления);
создание управления генерального аудитора — независимого управления, подчиняющегося и подотчетного непосредственно парламенту, которое регулярно проводит аудит участков, требующих улучшения;
— деятельность Канадского международного торгового трибунала (Canadian International Trade Tribunal — CITT), который проводит расследование по жалобам потенциальных поставщиков по контрактам, регулируемым законодательством NAFTA, AID и соглашением по правительственным закупкам ВТО (WTO/AGP).
Процедура госзакупок
МГРУК подразделяет контракты на три основных потока:
— низкой стоимости (5–25 тыс. долл.), в этом случае можно провести закупки у одного поставщика;
— средней стоимости (25–75 тыс. долл.), здесь традиционно проводится конкурс;
— высокой стоимости (более 75 тыс. долл.), проводится открытый (электронный) конкурс.
Процесс госзакупок состоит из нескольких этапов
1. Определение потребностей: референт проекта выявляет потребность в товарах или услугах, необходимых для реализации программы, и передает данные референту по контрактам МГРУК (эксперту по госзакупкам); на основе полученной информации они совместно разрабатывают объективные критерии оценки заявок.
2. Стратегия закупки: референт по проекту и референт по госзакупкам определяют подход к проведению торгов (возможные подходы: запрос на постоянно открытое предложение, запрос на информацию, запрос на предложение или приглашение к торгам) и создают группу оценки предложений.
3. Запрос на предложения: запрос публикуется, используется ряд методов, включая программу электронных торгов (Government Electronic Tendering Service — MERX), распространение по факсимильной связи, через СМИ. Компании рассматривают запрос и подают заявки.
4. Оценка заявок: созданная группа анализирует предложения на основе определенной процедуры и критериев. Проводится оценка технического и финансового аспектов предложения, затем определяется победитель конкурса.
5. Присуждение контракта: референт по проекту и референт по госзакупкам утверждают контракт, затем его цену согласовывает министерство или совет казначейства и контракт подписывается. После объявления победителя остальные участники торгов информируются о результатах и вправе получить сведения о причине своего проигрыша.
6. Управление контрактом и закрытие сделки: подрядчик выполняет работы по контракту, происходит запрос контрольного платежа (на условиях и в сроки, предусмотренные контрактом), референт проекта подписывает акт приемки товаров /услуг, финансовый директор визирует акт и дает разрешение на платеж.
Практика заключения контрактов в МГРУК такова, что в данной процедуре участвует ограниченное число лиц (ответственные за проекты и контракты, члены группы оценки предложений).
Управление рисками при госзакупках
К числу основных рисков, связанных с госзакупками, можно отнести:
— нарушение конкурентных процедур (заключение устных контрактов);
— использование единственного источника / поставщика (предоставление льготного режима);
— установление ненадлежащих отношений с поставщиками;
— выплата «откатов» (незаконных комиссионных);
— конфликт интересов (принятие подарков и знаков внимания, выбор в качестве поставщиков родственников или друзей);
предвзятая оценка предложений участников торгов;
— выставление чрезмерных или особых требований в угоду конкретным поставщикам;
— предоставление потенциальным участникам информации по торгам;
— приемка у подрядчика работ /услуг низкого качества;
— мошенничество, связанное с оформлением документов на закупки;
— отсутствие необходимых механизмов контроля, наем на работу бывших госслужащих в нарушение установленных правил.
Характерными рисками в министерстве также считают корпоративный цинизм, низкие этические стандарты, а также руководители, подающие сотрудникам плохой пример. Наиболее часто встречаются такие виды корпоративного мошенничества, как присвоение средств, выплата незаконных комиссионных, выписка фиктивных счетов, конфликт интересов, подмена товаров, подача ложных деклараций. Основными доказательствами в этих случаях обычно служат пропажа документов или изменения в них, излишек / недостаток наличности в кассе, чрезмерные суммы кредитов / возвратов, слишком долгий период обращения депозитов, активирование неактивных счетов клиентов, увеличение сумм просроченных счетов / списаний, недостача и корректировка при инвентаризации, наличие дублированных документов и дублированных счетов, большое число часов сверхурочных работ и т.д.
Среди мер, которые принимаются МГРУК для снижения риска мошенничества1, можно назвать установление этических стандартов распоряжением высшего руководства, объявление о позиции руководства в отношении мошенничества, применение жестких и эффективных мер внутреннего контроля, обучение специалистов в сфере этики и борьбы с мошенничеством. Эффективной мерой является также создание горячих линий, принимающих сообщения о нарушениях при условии сохранения конфиденциальности. Кроме того, всем сотрудникам министерства вменяется в обязанность сообщать о случаях мошенничества и не допускать принятия репрессивных мер против лиц, сообщивших о нарушениях; четко прописан процесс проведения расследований и определены санкции. Главный принцип МГРУК — создание такой корпоративной культуры, в рамках которой нарушения норм поведения окажутся неприемлемыми.
