Сложности при внедрении БОР
Внедрение в Ленинградской области бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), началось в 2006 г. в рамках программы реформирования региональных финансов. Сложность задачи заключалась в отсутствии универсальных подходов и инструментария, несовершенстве нормативно-правовой базы. Существующий в тот период опыт на федеральном уровне и в других регионах не имел методологических основ и носил характер эксперимента.На наш взгляд, БОР — это механизм, позволяющий выстроить взаимосвязь между показателями социально-экономического развития региона и предусмотренными в бюджете региона средствами. Поэтому была поставлена задача разработать инструментарий, который может обеспечить сопоставление планируемых показателей социально-экономического развития и бюджетных средств, которые необходимо затратить для достижения этих показателей, а также произвести оценку значений показателей.
Дополнительная сложность внедрения БОР заключается еще и в том, что большая часть показателей социально-экономического развития формируется в результате деятельности не только государственных учреждений, на функционирование которых из областного бюджета Ленинградской области выделяются средства, но и муниципальных учреждений, в соответствии с бюджетным законодательством не имеющих права на получение средств из бюджета региона. Таким образом, задача заключалась еще и в том, чтобы разработать и внедрить определенный механизм администрирования, не связанный непосредственно с финансовой составляющей.
На начальном этапе в Ленинградской области большое внимание уделялось обучению участников внедрения БОР, усилению их взаимодействия. Чтобы не дискредитировать саму идею БОР возможными ошибками, допущенными из-за отсутствия опыта, было принято решение о внедрении БОР в отдельных отраслях и муниципальных образованиях, а затем постепенном распространении полученного положительного опыта на все отрасли и муниципальные образования.
Выбор пилотных отраслей и схем действий
Апробация методологии БОР в Ленинградской области проводилась в трех отраслях, определенных в качестве пилотных, — образовании, здравоохранении и социальной защите. Выбор именно этих отраслей был обусловлен высоким удельным весом расходов по этим отраслям в областном бюджете Ленинградской области и, следовательно, возможностью получить наибольший эффект от внедрения БОР. Дополнительным аргументом были также различия в структуре расходов в перечисленных отраслях, что позволяло апробировать несколько инструментариев БОР.С самого начала Ленинградская область придерживалась основного принципа: внедрение БОР должно осуществляться в пределах финансовых ресурсов, утвержденных в областном бюджете, то есть без выделения пилотным отраслям на эти цели дополнительных ассигнований. С учетом этого принципа коллективам соответствующих отраслевых комитетов была предоставлена самостоятельность в выборе инструментария БОР, исходя из специфики ведомственной структуры расходов каждого комитета.
В ходе работы всеми пилотными отраслями был определен перечень показателей и их значения, которые должны были быть достигнуты (так называемые целевые значения). В зависимости от того, обеспечивалось ли достижение этих показателей за счет взаимодействия органов государственной власти и подведомственных им государственных учреждений, либо требовалось привлечение муниципальных учреждений, было разработано несколько общих схем действий.
В первом случае (когда показатели достигались без привлечения органов местного самоуправления и муниципальных учреждений), отраслевые комитеты в пределах утвержденных ассигнований разработали и утвердили ведомственные целевые программы (далее — ВЦП). Они отражались отдельной целевой статьей в ведомственной структуре расходов, сводной бюджетной росписи, а также бюджетной росписи отраслевого комитета и государственного учреждения, являющегося исполнителем мероприятий ВЦП. С одной стороны, каждому мероприятию программы соответствовал установленный объем ассигнований, с другой стороны, проведение конкретных мероприятий позволило достичь определенных значений ассигнований. Таким образом, части ассигнований, расходование которых ранее осуществлялась по «затратному» принципу, был придан целевой характер.
Следует отметить, что это наиболее простая и естественная схема внедрения БОР, так как в данном случае взаимоотношения участников (органов государственной власти и подведомственных им учреждений) основываются на существующей нормативно-правовой базе. Оценка деятельности государственных учреждений, в том числе эффективности расходования ими бюджетных средств, осуществляется в пределах полномочий отраслевого органа исполнительной власти как учредителя этих учреждений и не требует разработки дополнительных регламентов взаимодействий. В рамках предоставленных ему полномочий отраслевой комитет оценивает степень успешности реализации ВЦП государственным учреждением, учредителем которого он является, и в зависимости от результатов оценки принимает решение о целесообразности дальнейшей реализации ВЦП, а также участия учреждения в реализации ВЦП. Самая большая сложность при использовании этой схемы заключается в оценке степени влияния исполнения мероприятий на достижения тех или иных показателей. Для упрощения задачи можно рекомендовать при утверждении ВЦП произвести ранжирование достигаемых показателей исходя из степени влияния либо разработать такую систему, где исполнение каждого мероприятия характеризовалось бы одним показателем.
Более сложная схема реализуется, когда достижение показателей обеспечивается с привлечением органов местного самоуправления и муниципальных учреждений. Для успешной реализации этой схемы были образованы специальные органы — контрольные комиссии по целевому БОР соответственно в сферах образования, социальной защиты и здравоохранения (далее — контрольные комиссии), в состав которых входят представители государственных и муниципальных отраслевых структур и финансовых органов.
В рамках этой схемы органы местного самоуправления и муниципальные учреждения разрабатывают планы деятельности по достижению утвержденных органами государственной власти показателей социально-экономического развития и показатели хода выполнения планов деятельности, определяется объем ассигнований, необходимых для исполнения каждого мероприятия плана. В функции контрольных комиссий входит рассмотрение и утверждение мероприятий и показателей, при необходимости — внесение в них изменений, а также представление отчетов об исполнении планов и достижении показателей.
Данная схема предполагает два возможных варианта: реализация осуществляется в рамках исполнения переданных государственных полномочий либо в рамках исполнения собственных полномочий органов местного самоуправления.
Учитывая, что государственные органы исполнительной власти сохраняют за собой функции контроля за исполнением переданных государственных полномочий, реализация первого варианта позволяет решить задачу, не привлекая дополнительных средств. Действительно, государство, передавая свои полномочия для исполнения органам местного самоуправления, вправе разрабатывать показатели оценки качества исполнения переданных полномочий, которые могут выражаться в том числе и в показателях хода выполнения планов, утверждаемых контрольной комиссией. Таким образом, данная схема также укладывается в классическую схему взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Более сложной представляется ситуация, когда достижение показателей социально-экономического развития осуществляется в рамках исполнения органами местного самоуправления собственных полномочий. В этом случае, по нашему мнению, необходимо разработать меры экономического стимулирования муниципальных образований, достигших «целевых» значений показателей социально-экономического развития. Передача финансовых средств в рамках экономического стимулирования может быть осуществлена в форме субсидий бюджетам муниципальных образований. Справедливости ради требуется отметить, что данная схема в Ленинградской области пока не реализовывалась. На 2009 г. в проекте областного бюджета Ленинградской области были предусмотрены средства для выделения грантов муниципальным образованиям, достигшим наилучших результатов деятельности, но в условиях финансового кризиса было принято решение направить эти средства на обеспечение первоочередных расходов бюджета.
Особенности внедрения БОР в здравоохранении
Основываясь на опыте Ленинградской области, можно сделать вывод, что наибольшей сложностью характеризуется механизм взаимодействия при внедрении БОР в сфере здравоохранения. Это обусловлено особенностями организации финансовых потоков в системе здравоохранения. Так, для остальных пилотных отраслей характерны единые условия предоставления финансовых ресурсов: государственные учреждения получают из бюджета средства в соответствии с утвержденной росписью и сметой вне зависимости от результатов деятельности. Исключение составляют расходы, осуществляемые за счет средств, полученных учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, но их доля в общем объеме расходов учреждения не слишком значительна. Деятельность лечебно-профилактических учреждений (далее — ЛПУ) финансируется из нескольких источников: средств обязательного медицинского страхования, средств бюджета, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Причем для каждого из этих источников существуют различные условия их получения и расходования, что существенно ограничивает возможности учреждения эффективно расходовать средства, своевременно направлять их на реализацию мер, позволяющих обеспечить достижение «целевых» значений показателей деятельности учреждения.Учитывая эти обстоятельства, Ленинградская область поставила перед собой задачу максимизировать объем средств, получаемых ЛПУ из одного источника, в качестве которого после тщательного анализа действующего законодательства и опыта других субъектов РФ был выбран фонд обязательного медицинского страхования (далее — ОМС). Для решения этой задачи в середине 2006 г. пять муниципальных районов Ленинградской области, выбранных в качестве пилотных, на основании соглашений передали в Ленинградский областной фонд ОМС в форме иных межбюджетных трансфертов средства, предусмотренные в местных бюджетах на финансирование ЛПУ, работающих в системе ОМС (за исключением средств, предназначенных для оплаты коммунальных услуг, ремонтов и приобретения основных средств). Таким образом, ЛПУ, работающие в системе ОМС, получили возможность расходовать все поступающие средства по своему усмотрению, не подвергаясь опасности быть обвиненными в нецелевом использовании средств. В настоящее время этот опыт распространен на все муниципальные образования. Это позволило, с одной стороны, существенно увеличить величину тарифа оплаты медицинской помощи, с другой — обеспечить прямую зависимость объема финансовых средств, получаемых ЛПУ, от объема предоставленной медицинской помощи. С 2008 г. начата работа по переходу к оплате через систему ОМС тех видов медицинской помощи, оказание которых является муниципальным полномочием: скорая медицинская помощь, фельдшерско-акушерские пункты.
Несмотря на безусловно положительные результаты перехода к «одноканальному» финансированию, существует определенная опасность, которая свойственна системе «оплаты по конечному результату»: лечебно-профилактические учреждения могут начать наращивать объемы оказываемой медицинской помощи, будучи заинтересованными в увеличении показателей заболеваемости, а не улучшения здоровья населения. Чтобы откорректировать этот перекос, была внедрена система планов деятельности по достижению показателей здоровья людей, таких как снижение заболеваемости, смертности и т. д., аналогичная внедренной в других пилотных отраслях, разработаны мероприятия по их достижению и определены объемы финансирования этих мероприятий. Контрольная комиссия рассматривает и утверждает мероприятия и показатели, при необходимости вносит в них изменения, рассматривает и утверждает отчеты об исполнении планов и достижении показателей и определяет объем средств, которые направляются на стимулирование тех муниципальных образований, ЛПУ которых выполнили плановые показатели. Ранее источником средств, направляемых на премирование, был бюджет ЛОФОМСа, однако с 2009 г. средства на премирование муниципальных образований предусмотрены в областном бюджете Ленинградской области.
Итоги проведенной работы
Начиная с 2006 г. ежегодно расширяется число отраслевых комитетов Ленинградской области, формирующих в рамках работы над проектом бюджета доклады о результатах и основных направлениях деятельности на очередной финансовый год и плановый период. Показатели этой деятельности утверждаются отдельным приложением к закону об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Это обеспечивает всестороннюю оценку эффективности деятельности отраслевых комитетов в отчетном финансовом году.
Перечисленные меры позволили Ленинградской области существенно улучшить условия оплаты труда работников бюджетной сферы и войти в двадцатку субъектов РФ, достигших наиболее высоких показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти.
