Ведомственные целевые программы — относительно новый для России вид программ. Появление ВЦП связано с принятием в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Возможность выделения бюджетных ассигнований на реализацию таких программ в бюджетах всех уровней была закреплена статьей 179.3 Бюджетного кодекса РФ.
Сергей ХАБАЕВ, докторант кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления, к. э. н.

Общая характеристика ВЦП

Порядок разработки ведомственных целевых программ на федеральном уровне установлен постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239. Субъекты РФ и муниципальные образования также приняли нормативные акты, регламентирующие порядок разработки ВЦП. Помимо них в настоящее время в субъектах действуют региональные целевые программы. Различия между ВЦП и региональными целевыми программами представлены в таблице 1.
В настоящее время в ряде субъектов РФ и муниципальных образований приняты ведомственные целевые программы в сфере здравоохранения. Первое, на что хотелось бы обратить внимание при их анализе, — это уровень, на котором они утверждаются. Как отмечалось ранее, одним из принципиальных отличий ВЦП от других видов программ является то, что они утверждаются субъектом бюджетного планирования. Однако в ряде случаев утверждение ВЦП осуществляется постановлением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Такой порядок утверждения ВЦП сложился в Алтайском крае, Смоленской, Курганской областях, Удмуртской Республике.
Срок действия большинства ВЦП в сфере здравоохранения составляет три года. Однако в ряде случаев встречаются ВЦП, действующие один год. На наш взгляд, такой порядок формирования ВЦП является нецелесообразным, ведь в большинстве регионов перешли к трехлетнему формированию бюджета и Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования формируются на трехлетний период.
Рассматривая содержание ВЦП в сфере здравоохранения, можно отметить, что, к сожалению, в ряде случаев ВЦП воспринимается как аналог федеральных целевых программ. Примерами таких программ являются ВЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями», принятая Министерством здравоохранения Республики Коми, ВЦП «Инфекции, передаваемые половым путем», утвержденная постановлением Удмуртской Республики.
Сохраняется ситуация, когда средства ВЦП выступают в качестве дополнительного финансирования медицинских учреждений. Пример такой программы — ВЦП «Обеспечение устойчивого функционирования зданий и сооружений областных государственных учреждений здравоохранения и областных государственных образовательных медицинских учреждений», утвержденная постановлением администрации Смоленской области. Ее основной задачей является проведение капитального и текущего ремонта зданий и инженерных коммуникаций. К такого рода программам следует отнести также ВЦП, связанные с обеспечением пожарной безопасности медицинских учреждений (подобные программы приняты в г. Твери, Республике Татарстан).
Наличие вышеупомянутых ВЦП говорит об отсутствии взаимосвязи или слабой взаимосвязи ВЦП с Докладами о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Показатели оценки программ

В ряде ВЦП в сфере здравоохранения ожидаемые результаты реализации программы не содержат количественно измеряемых показателей. Например, в ВЦП «Развитие информационных технологий в системе здравоохранения Ненецкого автономного округа на 2008 год» ожидаемый результат реализации программы определен как улучшение качества медицинского обслуживания населения путем:

• повышения эффективности управления здравоохранением;
• повышения профессионального уровня медицинских работников.

Следует отметить, что в ряде ВЦП выбранная система показателей оценки не в полной мере может оценить достижение поставленной цели и задач программы. Одной из таких программ является ВЦП «Медикаментозное обеспечение государственных учреждений здравоохранения на 2008–2010 годы», утвержденная в Воронежской области. Целью данной ВЦП является повышение качества медикаментозного обеспечения государственных учреждений здравоохранения Воронежской области. В рассматриваемой ВЦП определены следующие задачи:

• обеспечение потребностей государственных учреждений здравоохранения в медикаментах в соответствии с действующей программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Воронежской области;
• повышение качества медикаментозного обеспечения государственных учреждений здравоохранения;
• обеспечение использования в здра­во­охранении лекарственных средств с доказанной эффективностью с учетом принципов фармакоэкономики.

При этом целевые индикаторы и показатели ВЦП определены как:

• уменьшение сроков пребывания больных в стационаре на 5 %;
• снижение затрат на лечение больных на 5 %.

Лекарственное обеспечение не единственный фактор, который влияет на уменьшение срока пребывания больных в стационаре. Например, оно может быть вызвано использованием новых методик лечения. Снижение затрат на лечение больных также может быть вызвано многими факторами. В рассматриваемом случае корректнее использовать целевые индикаторы, которые бы отражали объем медицинской помощи, оказанной в соответствии со стандартами медицинской помощи, утвержденными Минздравсоцразвитием РФ.

Подходы к формированию ВЦП

В субъектах РФ существуют неодинаковые подходы к количеству ведомственных целевых программ в сфере здравоохранения. В ряде случаев формируется одна программа, в которой стремятся отразить все направления деятельности министерства (департамента) здравоохранения субъекта РФ. Примером такой программы является ВЦП «Приоритетные направления развития здравоохранения в Ставропольском крае на 2007–2009 годы». В ней выделены следующие разделы:

• «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями в Ставропольском крае»;
• «Здоровье матери и ребенка в Ставропольском крае»;
• «Совершенствование лечебно-диагностического процесса в государственных учреждениях здравоохранения Ставропольского края»;
• «Охрана и укрепление здоровья населения Ставропольского края»;
• «Основные направления информатизации государственной системы здравоохранения на территории Ставропольского края».

Существует и иной подход, когда министерством (департаментом) здравоохранения субъекта РФ принимается несколько ведомственных целевых программ. В Воронежской области Главным управлением здравоохранения приняты четыре ВЦП:

• «Обеспечение государственных психоневрологических учреждений Воронежской области на 2008–2010 годы»;
• «Снижение смертности и инвалидности от сосудистых заболеваний мозга и инфаркта миокарда на 2008–2010 годы»;
• «Медикаментозное обеспечение государственных учреждений здравоохранения на 2008–2010 годы»;
• «Обеспечение государственных противотуберкулезных учреждений Воронежской области на 2008–2010 годы».

Различная ситуация складывается и с источниками финансирования ВЦП в сфере здравоохранения. В большинстве случаев это один источник (средства бюджета субъекта РФ или средства бюджета муниципального образования). Однако встречаются программы, в которых предусмотрены несколько источников финансирования. Так, в ВЦП «Инфекции, передаваемые половым путем», утвержденной постановлением Правительства Удмуртской Республики, предусматриваются два источника: средства республиканского бюджета и внебюджетные средства. ВЦП «Приоритетные направления развития здравоохранения в Ставропольском крае на 2007–2009 годы» предусматривает целых четыре источника (федеральный бюджет, бюджет Ставропольского края, местный бюджет и внебюджетные средства). Одной из отличительных черт ведомственной целевой программы является то, что ее мероприятия носят внутриведомственный характер, т. е. предполагается реализация программы в пределах полномочий министерства (департамента) здравоохранения соответствующего субъекта. В вышеупомянутых программах данное условие не выполняется.

О недостатках

В каждой ВЦП определяется ее цель, задачи и целевые индикаторы программы. Для осуществления контроля за реализацией программы нужна информация о промежуточных результатах, которые должны достигаться в ходе ее выполнения. Поэтому документ должен содержать информацию по целевым индикаторам за каждый год ее действия. К сожалению, данная информация представлена не во всех ВЦП, действующих в регионах и муниципальных образованиях.
Следует обратить внимание на существенный недостаток, который присущ большинству ВЦП в сфере здравоохранения. Существующая практика подобных программ не предполагает определения вариантов (сценариев) реализации программы в случае изменения условий ее финансирования. При сокращении расходов по ВЦП отсутствует ясность, какие именно мероприятия являются ключевыми, а какие второстепенными. Изменение финансирования отдельных мероприятий программы повышает риск нарушения причинно-следственных связей между ними, что резко снижает ее программно-целевой потенциал. Скорее исключением, чем правилом является корректировка целей и задач программы, перечня программных мероприятий при сокращении финансирования по сравнению с планом. Это усиливает декларативность целей программы, их оторванность от управления ее реализацией.
Отсутствие четких приоритетов в реализации программных мероприятий, понимания того, какие из них являются ключевыми и каков их вклад в достижение целей программы, приводит к тому, что при сокращении бюджетного финансирования программы происходит сокращение финансирования всех мероприятий и, как следствие, результативность программы резко снижается.