Анастасия Андреева: В чем причины принятия нового закона? Чем был плох его предшественник?
Лариса Некрасова: Дело в том, что накануне принятия закона сложилась ситуация, когда на территории Российской Федерации в сфере государственных закупок действовало множество различных законов. Например, для федеральных заказчиков действовал Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», а также Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», в котором были урегулированы конкурсные процедуры размещения заказа. Параллельно все конкурсные процедуры регулировались другим подзаконным актом – Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд». На уровне же субъектов и муниципальных образований сложилась собственная система государственных закупок, когда отчасти применялся указ президента, а по мере необходимости – свои положения, которые порой противоречили федеральным законам. Да и вообще субъекты и муниципальные образования привыкли обращаться с процессом госзакупок вольготно: не применяли процедуры закупок, а действовали по указанию администрации, расходуя бюджетные средства нерационально. Получалось, что под термином «конкурс» каждый понимал свою процедуру.
В ряде случаев все это приводило к недобросовестному отношению заказчиков к самой процедуре госзакупок и недоверию поставщиков к участию в конкурсах. Именно эта путаница привела к необходимости разработки единого закона, коим и стал Федеральный закон № 94- ФЗ.
Основной положительной чертой нового закона является то, что он устанавливает единые процедуры размещения заказов, как по торгам (конкурс и аукцион), так и по внеконкурсным процедурам. Теперь на каком бы уровне (федеральном, региональном или уровне муниципальных образований) ни применялась процедура закупок, она будет единой.
А.А.: Закон действует три месяца. С какими проблемами уже пришлось столкнуться основным заказчикам – государственным учреждениям и распределителям бюджетных средств?
Л.Н.: Подводить какие-то итоги пока рано. Хотя закон жестко регламентирует все процедуры, однако в нем предусмотрена разработка большого количества подзаконных нормативных актов, ряд из которых еще находится в стадии подготовки. Так, принятие нашего закона повлекло за собой поправки в еще 35 законодательных актов, в том числе и в Бюджетный кодекс РФ, в котором теперь прописан очень актуальный и нужный вопрос по заключению долгосрочных контрактов. Понятно, что у нас есть научно-исследовательские работы, производство военной техники, где процесс может продолжаться более одного финансового года. И, согласитесь, нецелесообразно и глупо заставлять каждый год проводить конкурс на какой-то отдельный элемент лодки или танка.
На самом деле разница в процедурах привела к тому, что сейчас жесткость в соблюдении процедур в ходе государственных закупок особенно остро стала ощущаться на уровне субъектов и муниципальных образований. Каждый день к нам поступает огромное количество звонков и писем из регионов по поводу разъяснений использования положений закона. То есть сейчас идет период обучения тому, как надо правильно вести государственные закупки согласно новому закону.
Мы заранее предугадывали, что с введением Федерального закона № 94-ФЗ возникнет много вопросов. В связи с этим для обучения чиновников на базе Высшей школы экономики и Российской академии государственной службы при Президенте РФ было подготовлено и проведено несколько специальных семинаров. На них выступали сотрудники отдела Минэкономразвития России. Успешно был проведен общий семинар внутри министерства для руководящих работников – региональных министров и губернаторов.
А.А.: Остались ли, на ваш взгляд, вопросы, которые все же не удалось разрешить с помощью Федерального закона № 94-ФЗ? Какой период времени должен пройти для его апробации?
Л.Н.: Что удалось отразить в этом законе, а что нет, мы сможем говорить, только когда пройдут реальные процедуры размещения государственных заказов на местах по всем видам продукции. А это достаточно большой промежуток времени. Сразу оценить закон трудно, поскольку разная продукция должна хотя бы по разу разыгрываться на торгах. Возможно, при поставках какого-то товара будут выявлены какие-то тонкости, а где-то потребуется изменение процедуры закупки. Например, при реконструкции больших исторических или промышленных объектов. Поэтому для начала через новую систему государственных закупок должны пройти все виды работ, услуг и товаров.
А.А.: Согласно новому закону размещение информации о государственных аукционах и торгах необходимо не только в печатных органах, но и в Интернете…
Л.Н.: Использование процедуры аукционов посредством электронной формы – это очень хорошая разновидность работы в системе государственных закупок. Интернет дает нам быстроту, оперативность и масштабный охват. Большинство госзакупок будет проходить в виде открытых аукционов и конкурсов с активным использованием систем электронных торгов. Закрытые торги разрешены только при размещении заказов, составляющих государственную тайну.
К тому же мы рассматриваем виртуальную сеть как основной барьер в борьбе с коррупцией. Согласитесь, что дать взятку компьютеру невозможно. Поэтому в новом законе и появились положения, прописывающие работу в интерактивном пространстве: размещение на сайте обязательной публикации о заказе, о вывеске конкурсной документации и условиях проведения закупок в электронной форме. Теперь будет происходить постепенное закрепление равенства электронных документов и бумажных, введение понятия «электронная форма документа», внедрение электронных процедур ведения торгов и т. д. В итоге мы уменьшим дублирование электронных форм работы бумажными и одновременно переведем деятельность государственных органов на цифровую основу.
Еще одним нововведением закона стало включение аукционов в разряд легитимных способов совершения госзакупок. Раньше эта форма не имела законного статуса для осуществления закупок и использовалась лишь регионами на основе их собственных законодательных актов. Теперь законом устанавливается возможность проведения аукциона в том числе и в электронной форме. Однако появилось ограничение на сумму контрактов: размер сделки в электронной форме не должен превышать 500 тыс. рублей. Другим ограничением для широкого использования аукционов становится введение списков товаров, работ и услуг, утверждаемых Правительством РФ, размещение заказов на которые разрешено проводить с помощью такой формы торгов.
Сдерживающим фактором является неурегулированность других законов. Например, не действует пока Закон об электронной подписи. Мы как разработчики, безусловно, должны обеспечивать при интернет-закупках определенную конфиденциальность подписи первого лица. То есть обязаны взять на себя ее защиту, наладить процесс проверки подлинности и подписи, и самого документа. Увы, пока обеспечить стопроцентное выполнение этих требований мы не можем.
Но в законе стандарты виртуальных госзакупок мы все же прописали, делая заявку на будущее. Специалисты отдела государственных закупок МЭРТ РФ очень надеются, что новые требования будут стимулировать людей на местах быстрее постигать азы виртуальной системы госзакупок.
В ближайшем будущем работать в системе государственных закупок, минуя Интернет, станет просто невозможно. Ведь согласно новому закону региональные и муниципальные образования должны сделать свои сайты. Более того, если у них нет своего сайта и отсутствуют возможности его создания, они имеют право обратиться за помощью на уровень субъекта. Получается, что переход в интернет-систему – это еще и заявка на создание единой открытой системы по всей стране.
А.А.: Понятно, что недостаточно просто обеспечить муниципальные власти Интернетом. Необходимо еще научить людей работать в глобальной сети…
Л.Н.: Обязательно, и мы их обучаем этому. На специальных курсах, о которых мы уже говорили, у нас выделены тематические часы для интернет-обучения. Собственно говоря, в отделе государственных закупок Минэкономразвития есть специалист, который регистрирует заявки от региональных чиновников, желающих пройти подготовку именно для работы в виртуальном пространстве. Параллельно в отделе есть программисты, которые каждый день по телефону обучают людей грамотно заносить и размещать информацию на своих сайтах. А для чиновников, которые решат самостоятельно овладеть всей технологией интернет-игры, учебником может послужить наш официальный сайт (www.zakupki.gov..ru).
Современная жизнь заставляет людей каждый день учиться чему-то новому. Казалось бы, еще вчера нам были в диковинку мобильные телефоны. Но прошло меньше года, и многие уже привыкли пользоваться услугами сотовой связи. Уверена, что это произойдет и с высокими технологиями. Поэтому давайте посмотрим, как сладят наши чиновники с Интернетом через год. Верю, что все будут подходить к компьютеру «на раз-два»!
А.А.: А планируется ли в будущем полный переход на электронную систему госзакупок?
Л.Н.: Безоговорочно утверждать, что в будущем система государственных закупок будет осуществляться только на виртуальном уровне, я бы не стала. Хотя уже сейчас есть вещи, которые можно совершенно спокойно переводить на уровень Интернета. Я не думаю, что здесь могут возникнуть какие-то проблемы.
Европейские страны уже потихонечку переходят на электронную форму торгов. Однако даже эти передовые государства пока не исключают из оборота бумажные носители.
А.А.: Закон предусматривает создание реестра недобросовестных поставщиков. Существует ли сегодня этот «черный список» и кто будет иметь доступ к нему?
Л.Н.: При создании закона его разработчики старались защитить интересы и заказчиков, и поставщиков. До недавнего времени закон давал право заказчику самостоятельно устанавливать различные требования к участникам. Пользуясь этим правом, они зачастую устанавливали необоснованно завышенные требования к поставщикам. Например, требование по опыту работы поставщика, хотя поставку необходимо осуществить уже через месяц. В Федеральном законе № 94-ФЗ мы убрали требования по опыту работы. На рынок заказов может прийти любой поставщик, если он не банкрот, его деятельность не является преступной или она не приостановлена по каким-то причинам.
Кроме того, мы должны защитить интересы заказчиков от недобропорядочных поставщиков. С этой целью было принято решение создать реестр недобросовестных поставщиков.
В первую очередь в этот «черный список» будут попадать поставщики, которые не выполнили свои обязательства по исполнению контрактов или в ходе процедур уклонились от заключения контракта.
В итоге получается, что для надежных поставщиков будут открыты двери всех государственных служб и они смогут спокойно участвовать в торгах и конкурсах. Между тем мы ставим рамки, оберегающие и заказчиков. Теперь перед тем как выйти на торги поставщик сто раз должен будет взвесить свои силы и определить для себя – а будет ли ему под силу выполнить государственный заказ? Ведь попав в черный список, предприятие или фирма может лишиться на два года госзаказов, потому что заказчик, ссылаясь на реестр, может спокойно отказаться работать с неблагонадежным поставщиком.
А.А.: Этот список также будет размещаться в Интернете?
Л.Н.: Да. Ему уже определено место на сайте Правительства РФ. А в скором времени он появится и на нашем официальном сайте.
А.А.: Согласно закону, с 1 января 2006 года разрешается участие в торгах иностранных поставщиков. Не опасаетесь ли вы, что этот шаг нанесет ощутимый удар по российским предприятиям, которые выживали именно за счет выполнения государственных заказов?
Л.Н.: Наш отдел государственных закупок постоянно «били» за то, что, мол, надо предоставлять преференции отечественным поставщикам. Однако следует понимать, что федеральные органы осуществляют государственные закупки не для самих себя. Они, в конце концов, делают это для конечного потребителя. Министерство образования и науки РФ обеспечивает возможность проведения научных разработок для того, чтобы научные открытия в конечном счете помогали населению жить лучше. Закупаемая в рамках национальных проектов медицинская техника и медикаменты также приобретаются не для Минздравсоцразвития РФ, а для граждан России. А если иностранное оборудование по качеству лучше российского, значит, люди имеют право на получение более качественной услуги. Поэтому в данном случае речь должна идти не о защите отечественного производителя, а о честной конкуренции российского и иностранного продукта.
Вопрос же защиты отечественного производителя должен регулироваться другим законом.
Справка «Бюджета»
Лариса Георгиевна НЕКРАСОВА, начальник отдела государственных закупок Министерства экономического развития и торговли РФ
Окончила Московский ордена Трудового Красного Знамени институт народного хозяйства им. Г.В. Плеханова по специальности «Инженер-экономист».
1988–1997 гг. – экономист, ведущий специалист, главный специалист Госплана РСФСР, Министерства экономики РФ.
С 1997 г. – заместитель начальника, начальник отдела Министерства экономики РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ. На основании Указа Президента РФ № 305 занималась вопросами госзакупок.
Проходила стажировку по проблемам госзакупок в Великобритании, Италии, Германии, Швейцарии (изучение практики проведения закупок).
