Когда задумываешься над целесообразностью внедрения системы управления качеством, всегда возникает ряд вопросов: будет ли система жизнеспособна, не станет ли она пустой формальностью, не добавит ли дополнительной работы и, наконец, сможет ли обеспечить существенные улучшения? Практика показала, что при наличии определенных навыков реформирования органов власти, понимания сути процессов управления качеством и выстраивания правильной системы целеполагания возможно создание полноценной системы менеджмента качества.
Константин ЗАХАРОВ, директор Центра прикладной экономики (г. Москва)

Сейчас в России начинает разворачиваться процесс внедрения систем управления качеством на государственном (муниципальном) уровне в соответствии со стандартом ИСО–9001:2000. Первые успешные шаги в данном направлении уже сделали ряд муниципалитетов: Шахты (процессы по сделкам с землей и недвижимостью), Рязань (процессы управления образованием вместе с учреждениями дошкольного образования), Дзержинск (процессы управления финансами), Ростов-на-Дону (процессы документооборота). Активная работа в этой сфере ведется и пока в единственном субъекте РФ — Калининградской области (сертификация министерства финансов). Однако полноценными рабочими механизмами внедряемые системы управления качеством пока не стали, поскольку затрагивают лишь отдельные элементы управления, а не систему в целом.
При этом наибольшую активность в вопросах сертификации проявляют именно муниципальные образования в силу особенностей распределения полномочий: значительная часть процессов управления в муниципалитетах ориентирована на конечных потребителей муниципальных услуг и муниципальных функций. Поэтому муниципалитеты активны, мобильны и потенциально более предрасположены к внедрению современных систем управления качеством, нежели субъекты РФ и федеральные органы власти.

Зарубежный опыт

Европейский опыт внедрения систем менеджмента качества показывает, что создание работоспособных систем не просто возможно, но и в большинстве случаев дает положительные результаты. Передовыми странами с точки зрения успешной реализации системы менеджмента качества являются Израиль, ФРГ, Польша, Испания. Необходимо отметить, что определенные достижения в этой области существуют и у Канады, и у Малайзии. Однако наиболее активно данный процесс проходит именно в Израиле, где более 70 % административных органов управления уже работают по стандартам серии ИСО 9000.
Стандарт ИСО–9001:2000 «Системы менеджмента качества. Требования» получил широкое признание в качестве основы для развития подобной системы. Стандарты серии 9000 имеют ряд достоинств, поэтому предлагаются к рассмотрению и внедрению по всем видам продукции и услуг вне зависимости от вида деятельности и размера организации.

Этапы и суть

Процесс сертификации предполагает четыре основных этапа:
1) разработка системы управления и пакета документов;
2) внедрение результатов разработанной системы непосредственно в процесс управления;
3) прохождение специального аудита в уполномоченной организации на предмет соответствия стандартам;
4) непосредственное получение сертификата соответствия.
Суть внедрения стандарта ИСО–9001:2000 для государственного (муниципального) уровня управления состоит в обеспечении бесперебойного функционирования административной системы в соответствии с жестко регламентированными управленческими процессами. При этом стандарты ИСО просты в применении, доступны в изложении, переводе и понимании, тесно связаны с административными процессами и направлены на улучшение этих процессов, а также нацелены на постоянное улучшение и повышение удовлетворенности потребителя.
Необходимо отметить, что на сегодняшний день на всех уровнях власти уже частично разработаны административные регламенты, на основе которых сделана попытка регламентировать отдельные функции. Однако есть ряд отличий административных регламентов от идеологии внедрения стандарта ИСО.

Отличия административных регламентов от стандарта ИСО

Первая отличительная особенность стандарта ИСО состоит в применении процессного подхода при описании административных процедур. Административный регламент представляет собой описательный вариант последовательности действий по выполнению определенной функции (либо оказанию услуги). Так, в административном регламенте есть конечный результат и описание (текстовое и зачастую приблизительное) порядка выполнения функций, условий для выполнения функций, условий прекращения выполнения функций и так далее.
Стандарт ИСО предполагает разделение каждой административной процедуры на отдельные блоки. У каждого блока свой вход, свой выход, свои ресурсы и свои исполнители. При таком способе описания административных процессов появляется возможность оценить процесс не по конечному результату, а на всем пути от начального блока до последнего. Это и обеспечивает возможность организации нормального менеджмента качества процесса с учетом и контролем всей стадии исполнения административной процедуры.
В качестве примера приведу процесс подготовки школ к началу учебного года. В рамках процесса условно выделю семь блоков:
1) январь — обследование и составление дефектных ведомостей;
2) февраль — определение перечня работ по учреждениям;
3) март — объявление конкурсов на выполнение работ;
4) май — заключение контрактов;
5) июль — приемка работ, выставление замечаний;
6) середина августа — приемка школ;
7) 31 августа — начало работы школ.
Требуемый результат процесса — все школы (100 %) 1 сентября начали свою работу.
Задача системы менеджмента качества процесса — выставить ключевые точки и контролировать использование бюджетных ресурсов. Например, ключевая точка по блоку «3» (март) — объявление конкурсов на выполнение работ. Если хотя бы по одной школе конкурс не объявлен, возможен сбой системы и эта школа может не успеть к 1 сентября выполнить все запланированные работы. А бюджетные средства выделены — и здесь должны быть своевременно приняты управленческие решения.
Отсюда вытекает вторая отличительная особенность стандарта ИСО: нацеленность на постоянное улучшение качества выполняемых функций. Как мы видим, сам по себе процесс прописан и остается неизменным из года в год. Однако, если мы хотим достигнуть 100-процентного выполнения процесса (гарантированный уровень качества), процесс управления должен быть несколько сложнее. Появляются элементы риск-менеджмента процесса. Для каждого блока определяются возможные риски сбоя системы, и для каждого риска прописывается процедура: что будет делать служащий, если …
Вернемся к примеру. Конкурс объявили, но никто не подал заявку и он не состоялся, предположим, из-за разногласий с потенциальными поставщиками ремонтно-строительных услуг. Но это должно быть известно не тогда, когда наступило время заключать контракт, а намного раньше. То есть в феврале административный работник должен провести мониторинг потенциальных поставщиков услуг на возможность выполнения работ. И эта работа должна быть включена дополнительным блоком в процесс. И так далее по самым опасным ключевым точкам для предотвращения сбоя работы системы. Данный подход по сути формирует систему антикоррупционных мер на основе обеспечения прозрачности и открытости процесса управления.
Когда все административные процедуры описаны в подобном виде на основе стандарта ИСО, они заставляют сам процесс подстраиваться под возможные трудности и неприятности и обеспечивать гарантированный уровень качества работы системы. Если все-таки одну школу не удалось открыть 1 сентября, нужно не искать виноватых, а оценить выполнение всех превентивных мер каждым специалистом и в случае их выполнения — модифицировать процесс с точки зрения его устойчивости к различным нестыковкам.

Система мотивации

Неотъемлемой частью внедрения системы менеджмента качества становится система мотивации (ориентации) каждого государственного (муниципального) служащего к повышению качества работы. При этом оценка качества состоит в оценке соответствия выполнения служащим технологии процесса административной работы, а основная задача служащего — обеспечить бесперебойное функционирование административной системы в рамках своего сегмента ответственности.

Результаты и эффекты

Непосредственным результатом внедрения системы менеджмента качества на государственном (муниципальном) уровне станет:

• полноценная система менеджмента качества реализации полномочий и выполнения административных процессов на всех уровнях управления;
• жесткая ориентация каждого подразделения на качественное и своевременное выполнение поставленных перед ним задач;
• четкое понимание каждым государственным (муниципальным) служащим как, что и в какие сроки ему необходимо сделать.

Ожидаемый эффект от внедрения указанной системы с учетом европейской и частично российской практики — повышение качества оказываемых услуг и выполняемых административных процессов на 7–10 % при сохранении существующего уровня бюджетных расходов. Кроме того, опыт работы Центра прикладной экономики показывает, что по отдельным процессам возможна экономия 5–12 % бюджетных средств  посредством оптимизации административной работы и сокращения штата государственных (муниципальных) служащих.

Резюме

Подводя итог, хочу отметить, что систематизация и оптимизация работы административных органов особенно актуальна как антикризисная мера в современных условиях ограниченности бюджетных ресурсов и экономической нестабильности. Поэтому сегодня как никогда важно обеспечить бесперебойную работу всех административных подразделений, деятельность которых будет устойчива к внешним неблагоприятным воздействиям и позволит органам государственной власти и органам местного самоуправления выполнить социальные обязательства в полном объеме.