Светлана КАРЧЕВСКАЯ, заслуженный экономист РФ
Централизованное управление и производство общественных благ имеет такие существенные преимущества, как снижение издержек производства (экономия на масштабе), эффективное распределение ресурсов, выработка единых стандартов качества предоставления бюджетных услуг. Децентрализованное управление и производство общественных услуг позволяет в большей степени учитывать потребности и предпочтения людей, живущих в конкретном регионе и муниципальном образовании, оперативно рассматривать и принимать решения в пределах своих полномочий, способствует повышению прозрачности действий властей и увеличению их подконтрольности населению. Региональные и муниципальные власти имеют возможности для осуществления и реализации собственной политики, создавая тем самым возможности для развития межрегиональной и межмуниципальной конкуренции за привлечение субъектов предпринимательства и инвестиций.
С учетом данных подходов и принципов субсидиарности, территориального соответствия и территориальной дифференциации было проведено разграничение расходных полномочий между всеми уровнями публичной власти и на их основе закреплены расходные обязательства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Децентрализованное управление и производство общественных услуг позволяет в большей степени учитывать потребности и предпочтения живущего в конкретном регионе и конкретном муниципальном образовании населения. В то же время децентрализованное управление повышает производительную эффективность, так как обеспечивает возможность оперативно рассматривать и принимать решения в связи с сокращением числа «согласующих инстанций», способствует повышению прозрачности действий властей и усилению их подконтрольности населению. Региональные и муниципальные власти имеют возможности для осуществления и реализации собственной политики, создавая тем самым возможности для развития межрегиональной и межмуниципальной конкуренции за привлечение субъектов предпринимательства и инвестиций, в сфере предоставления публичных услуг. Децентрализованный подход создает предпосылки для выбора различных вариантов принятия решения, поощряя распространение передового опыта и повышение качества управления общественными финансами.
Передача расходных обязательств с одного уровня публичной власти на другой позволяет сочетать элементы централизованного и децентрализованного управления общественными финансами и является одним из наиболее важных инструментов межбюджетного регулирования. Его эффективность должна определяться соблюдением баланса интересов Федерации в целом, регионов и муниципалитетов в предоставлении бюджетных услуг населению, с одной стороны, и интересов населения как потребителя этих бюджетных услуг — с другой. В связи с этим анализ законодательного регулирования вопросов передачи государственных полномочий на муниципальный уровень, проблем и путей решения представляется весьма актуальным.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена двухуровневая территориальная организация местного самоуправления с разграничением и закреплением за каждым типом муниципальных образований (поселение, муниципальный район и городской округ) присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения. Это позволило создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах РФ (за исключением Республики Ингушетия и Чеченской Республики, в которых реализация реформы местного самоуправления начнется с 1 января 2010 г.) и реально приблизить местную власть к населению в целях оказания качественных бюджетных услуг населению.
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ внес изменения более чем в 150 законодательных актов по вопросам конкретных отраслевых направлений и закрепил перераспределение расходных обязательств между уровнями публичной власти на основе базовых положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федерального закона № 131-ФЗ.
При разграничении полномочий был обеспечен принцип самостоятельного осуществления органами власти соответствующего уровня своих расходных обязательств за счет собственных финансовых средств, то есть отказ от финансирования из бюджетов разных уровней.
Таким образом, если отраслевое федеральное законодательство и законы субъектов РФ определяют полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не относящимся к установленным ст. 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросам местного значения, то такие полномочия в соответствии с ч. 1 ст. 19 следовало рассматривать как государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления с передачей финансового обеспечения.
Только федеральные законы в части отдельных государственных полномочий РФ и только законы субъектов РФ в части отдельных государственных полномочий субъектов РФ могут наделить органы местного самоуправления полномочиями по их осуществлению. Законодательство устанавливает прямой запрет на передачу государственных полномочий иными нормативно-правовыми актами. С учетом данных норм, в случае если государственное полномочие передано органам местного самоуправления муниципального района, он не вправе принимать муниципальный нормативно-правовой акт о передаче данного полномочия органам местного самоуправления поселения.
В 2006 г. право передачи полномочий РФ на муниципальный уровень было предусмотрено только в трех законах: Федеральном законе от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» и Федеральном законе от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и воинской службе». Однако анализ регионального законодательства показал, что законами субъектов РФ передавались иные полномочия РФ: по обеспечению мер социальной поддержки для лиц, являющихся донорами; по выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений и другим полномочиям социального характера. В отдельных регионах передача на муниципальный уровень помимо вышеуказанных законов осуществлялась по шести полномочиям РФ. Наделение органов местного самоуправления такими государственными полномочиями являлось нарушением федерального законодательства и послужило основанием для уточнения порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Так, Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ внесено дополнение в п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с которым полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться региональными законами органам местного самоуправления только в том случае, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ.
Сфера «субделегирования» государственных полномочий РФ с 2008 г. существенно расширилась. К числу последних законодательных дополнений относится Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ, которым регионам предоставлено право наделять органы местного самоуправления полномочиями по оказанию отдельных мер социальной поддержки, переданных с федерального уровня на региональный уровень:
- по социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на Чернобыльской АЭС и вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;
- по выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей;
- в сфере иммунопрофилактики инфекционных болезней;
- по выплате инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования.
В целях законодательной защиты местных бюджетов от «необеспеченных федеральных или региональных мандатов» в ч. 7 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено обязательное финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, введенных в действие федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год (законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год), происходит при условии их финансового обеспечения (субвенции из Федерального (Регионального) фонда компенсаций на осуществление указанных полномочий).
Жесткое закрепление расходных обязательств за уровнями публичной власти и отказ при разграничении полномочий от возможности софинансирования из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ не позволяло муниципалитетам осуществлять расходы по важным для них вопросам даже при наличии значительных финансовых ресурсов. С учетом необходимости реализации важнейшего принципа децентрализации расходных полномочий — субсидиарности (максимальной близости органов власти, реализующих полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг) в дальнейшем в Федеральный закон № 131-ФЗ были введены нормы, предписывающие возможность решения таких вопросов и органами местного самоуправления:
- право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 19);
- право участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке (в данном случае федеральные законы могут предусматривать порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении таких полномочий, а также возможность и пределы их правового регулирования органами государственной власти), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральным законом (ч. 4 и 5 ст. 20);
- право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральном законодательстве норм, устанавливающих это право (ч. 5 ст. 20).
- Важно отметить, что финансирование указанных полномочий не обязанность, а право муниципального образования, которое осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального или регионального бюджетов.
По данным проводимого регионами мониторинга исполнения местных бюджетов в 36 регионах в 2007 г. и 33 регионах в 2008 г. осуществлялось дополнительное финансовое обеспечение за счет собственных средств местных бюджетов переданных государственных полномочий. В том числе по полномочиям РФ оно составило 470,4 млн руб. и 473,8 млн руб., по переданным региональным полномочиям 2946,6 млн руб. и 2127,6 млн руб. соответственно.
В реализации государственных полномочий, не переданных на муниципальный уровень в законодательно установленном порядке, приняли участие муниципалитеты 38 регионов в 2007 г. с финансовым обеспечением расходов в объеме 9587,8 млн руб. и в 40 регионах в 2008 г. Планируемый объем финансирования расходов составил 21 473,2 млн руб. (рост в 2,2 раза).
Безусловно, предоставленное право было ориентировано на самодостаточные в финансовом отношении муниципалитеты, не зависящие от финансовой помощи регионов. Так, в общем объеме дополнительного финансирования на городские округа приходится 57 %, на муниципальные районы 41 % и только 3 % на поселения. Однако в отдельных случаях расходы на исполнение государственных полномочий в высокодотационных муниципальных образованиях составляли значительную долю в расходах их бюджетов.
С принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов» уточнены подходы в разграничении полномочий между уровнями публичной власти. С 1 января 2008 г. в случае принятия решения об участии органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий следует учитывать введение ст. 136 Бюджетного кодекса специальных ограничений и правил на региональном уровне для формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований по осуществлению ими бюджетного процесса.
Меры и ограничения устанавливаются для муниципальных образований в зависимости от размера доли в местных бюджетах межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет. Так, муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышала 30 %, начиная с очередного финансового года не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов местного значения. При несоблюдении органами местного самоуправления данного условия предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) их соответствующим местным бюджетам до приведения указанной доли в соответствие установленным требованиям.
Данная мера направлена на повышение бюджетной дисциплины в муниципальных образованиях, поскольку в случае оказания из федерального бюджета и региональных бюджетов значительной помощи местным бюджетам для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения, направление средств местных бюджетов на полномочия, отнесенные к компетенции РФ или субъектов РФ, приводит не только к нарушению основных принципов разграничения доходных и расходных полномочий всех уровней бюджетной системы РФ, но и к отвлечению финансовых ресурсов органов местного самоуправления от решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, что является главным принципом организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Основным условием исполнения собственных полномочий органов местного самоуправления определена автономия в расходах, в связи с чем не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяется объем и порядок осуществления расходов из местных бюджетов. Вместе с тем сохраняются правовые коллизии федерального законодательства по разграничению отдельных полномочий, которые требуют своего решения, допускается вмешательство в полномочия органов местного самоуправления.
Так, только в 2008 г. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ уточнены полномочия органов местного самоуправления по вопросу осуществления регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства, которое отнесено к полномочиям РФ. В соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в населенных пунктах, где отсутствуют территориальные органы Федеральной миграционной службы, функции по контролю и надзору в сфере миграции осуществляет местная администрация. Осуществление данного государственного полномочия органами местного самоуправления является не обязанностью, а правом муниципального образования, поскольку оно не предано на муниципальный уровень в соответствии с требованиями законодательства, включая финансовое обеспечение. Однако, учитывая установленную этим же законом обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, поселения вынуждены финансировать «федеральный мандат» за счет собственных средств местных бюджетов. С 1 января 2011 г. предусмотрено осуществление данного учета в полном объеме только органами Федеральной миграционной службы.
В соответствии с Бюджетным кодексом органы государственной власти субъектов РФ обладают исключительными правами по самостоятельному решению вопросов передачи органам местного самоуправления собственных региональных полномочий в целях обеспечения гарантированного минимального уровня финансирования и единого порядка реализации полномочий на всей территории конкретного региона с учетом нормы п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, устанавливающей закрытый перечень государственных полномочий субъекта РФ, которые могут передаваться для осуществления их органами местного самоуправления.
Однако в данной сфере, как и по государственным полномочиям РФ, отдельные региональные законы не соответствуют федеральному законодательству. Так, образование административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности за нарушение законов и иных нормативно-правовых актов субъекта РФ, нормативно-правовых актов местного самоуправления является полномочием органов государственной власти по принуждению к исполнению норм и правил, установленных государством, и до 1 января 2009 г. не могло осуществляться органами местного самоуправления (Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ оно включено в перечень возможных к передаче полномочий). Вместе с тем это наиболее часто встречающееся в региональном законодательстве полномочие, которое передавалось на муниципальный уровень с 2006 года.
В последние годы наблюдается постоянное законодательное расширение перечня передаваемых региональных полномочий на муниципальный уровень, что наглядно показывает табл. 1.
Таблица 1. Полномочия субъектов РФ, которые могут быть переданы органам местного самоуправления (п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ)
|
Год |
Общее число полномочий |
Число полномочий, которые могут быть переданы |
В процентах |
|
2005 |
55 |
24 |
43 % |
|
2006 |
72 |
51 |
71% |
|
2007–2008 |
77 |
57 |
74% |
|
2009 |
78 |
58 |
74% |
Объем государственных полномочий (в первую очередь региональных), который в настоящее время передается на муниципальный уровень, дает основания оценивать их в отдельных случаях как избыточные, в том числе по причине опосредованного отношения к обеспечению жизнедеятельности населения.
В 2007 г. в структуре доходов местных бюджетов удельный вес субвенций местных бюджетов составил 28,2 % (561,6 млрд руб.). В 43 регионах их удельный вес был выше, чем в среднем по регионам России. В местных бюджетах двух регионов (Республиках Тыва и Дагестан) преобладали субвенции — 65 % и 58 % соответственно (то есть объем передаваемых субвенций на исполнение государственных полномочий был выше объема собственных средств местных бюджетов), в шести регионах он составил от 40 % до 50 %, в 31 — от 30 % до 40 %. В 2008 г. удельный вес субвенций в доходах снизился до 22 % (531,6 млрд руб.). Выше данного показателя он отмечен в 47 регионах, в том числе от 30 % до 40 % — в 41 регионе и выше 40 % — в четырех регионах (Республиках Тыва, Калмыкия и Дагестан, Новгородской области). При этом следует отметить значительное сокращение в 2008 г. объема передаваемых средств на исполнение государственных полномочий в местных бюджетах Тюменской области (с 45 % до 14,4 %), Республики Якутия (с 49,4 % до 28,8 %) и Алтайского края (с 43,2 % до 25,3 %).
Если рассматривать отдельно бюджеты различных типов муниципальных образований, то характерной особенностью является значительная доля субвенций в доходах бюджетов городских округов и муниципальных районов по сравнению с бюджетами поселений (табл. 2)
Таблийа 2 Удельный вес субвенций в доходах бюджетов различных типов муниципальных образований (млн руб.)
|
|
Доходы |
Субвенции |
Удельный вес |
|
Городские округа |
1 195 794 |
210 544 |
17,6 % |
|
Муниципальные районы |
1 008 159 |
309 856 |
30,7 % |
|
Поселения |
197 915 |
8210 |
4,1 % |
Данное соотношение объясняется тем, что в основном передаются полномочия городским округам и муниципальным районам, а также объемом собственных доходов каждого типа муниципальных образований.
Следует отметить, что в регионах устанавливаются различные подходы к решению вопросов передачи государственных полномочий на муниципальный уровень. Так, в восьми регионах предусмотрено наделение органов местного самоуправления по четырем государственным полномочиям, в 10 регионах — по пяти полномочиям, в 10 регионах — по шести полномочиям, в восьми регионах — по семи полномочиям, в 11 регионах — по восьми полномочиям, в одном регионе — по девяти полномочиям, в четырех регионах — по 10 полномочиям, в двух регионах — по 11 полномочиям, в двух регионах — по 12 полномочиям, в двух регионах — по 13 полномочиям. В отдельных регионах количество делегируемых полномочий составляет от 14 до 27.
При анализе данных возникает вопрос: насколько эффективно могут исполнять органы местного самоуправления свои многочисленные полномочия по решению вопросов местного значения, а также федерального и регионального? Такая масштабная и объемная передача государственных полномочий на муниципальный уровень может привести к ситуации, когда они объективно не смогут предоставляться на качественном уровне. Таким образом, будут нарушаться не столько права органов местного самоуправления, сколько права населения данного муниципального образования. Количество передаваемых полномочий является излишним для большинства муниципалитетов в связи с отсутствием квалифицированных кадров (в отдельных случаях в связи с необходимостью увеличения числа муниципальных служащих) и необходимого имущества для осуществления делегированных полномочий.
В соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ при передаче полномочий как федеральный, так и региональный закон должны содержать ряд обязательных условий. Однако более глубокое рассмотрение регионального законодательства свидетельствует, что права и обязанности органов местного самоуправления и государственной власти при осуществлении полномочий практически дублируются независимо от вида передаваемого полномочия и таким образом не учитывают особенности реализации конкретного полномочия. Фактически отсутствуют конкретные обязанности органов местного самоуправления по реализации полномочия, не определяются конкретные результаты, которые должны быть достигнуты, в результате чего оценка эффективности не выработана. Это является формальным основанием для признания исполнения переданных полномочий «ненадлежащим» и, с другой стороны, отсутствием оснований для их отзыва. Практически отсутствуют в региональном законодательстве о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями перечень конкретных материальных ресурсов для их осуществления и порядок определения такого перечня. В большинстве региональных законов лишь декларируются положения о передаче материальных ресурсов или имущества в соответствии с действующим законодательством или устанавливается, что передаваемое имущество определяется актами приема-передачи по каждому отдельному муниципалитету.
Установление методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из регионального бюджета, является обязательным требованием при принятии закона субъекта РФ. Вместе с тем в отдельных случаях устанавливается методика расчета общего объема субвенций на выполнение государственного полномочия, в которой отсутствует способ расчета нормативов, являющихся прозрачной и объективной основой для расчета объема субвенций. Анализ расчетов общего объема субвенций показывает, что в отдельных регионах не учитываются расходы на администрирование полномочий, сбор и обработку данных и сопутствующие расходы (почтовые, банковские и другие расходы), а положения о порядке отчетности и контроле не отражают специфики конкретного переданного государственного полномочия. Это приводит к тому, что муниципальные власти не заинтересованы в максимально эффективном исполнении государственных полномочий, а механизмы мониторинга эффективности исполнения в должной мере не проработаны, что позволяет отодвинуть их исполнение на «второй план».
В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о сокращении перечня возможных к передаче на муниципальный уровень государственных полномочий РФ и субъектов РФ или о введении ограничения на количество передаваемых полномочий на муниципальный уровень. Представляет интерес и мировая практика в части установления предельного значения объема передаваемых полномочий (25 % к расходам) и согласования с органами местного самоуправления вопросов передачи полномочий сверх этого значения.
