Алексей КАЛИНИН, к. э. н., старший менеджер Департамента государственного консалтинга ЗАО АКГ «Развитие бизнес-систем»
На сайте журнала «Бюджет» есть подборка статей, посвященная качеству государственных услуг. Вы можете ознакомиться с ней по ссылке.
Качество услуг при этом рассматривалось в первую очередь с точки зрения восприятия потребителями получаемого результата. Отношение населения к власти формируется в первую очередь исходя из того, насколько успешным и комфортным было общение с чиновниками в той или иной бытовой ситуации, насколько предоставленная услуга (от получения гражданского паспорта до приема налоговой отчетности) отвечала ожиданиям. Это вполне соответствует господствующей в настоящий момент в большинстве развитых стран концепции «сервисного государства», когда чиновники рассматриваются в буквальном смысле как производители общественно значимых товаров и услуг, потребителями которых являются как отдельные граждане, так и общество в целом.
2006–2008 годы
Внимание к качеству в 2006–2008 гг. было вполне понятным: данные опросов показывали, что население в целом недостаточно удовлетворено деятельностью органов власти. По данным фонда «Общественное мнение», в 2004 г. только 14 % граждан, обращавшихся в течение последних двух лет в госорганы, смогли получить интересующую их государственную услугу приемлемого качества. К 2008 г. этот показатель удалось довести по некоторым услугам до 50 % и более. Однако это обеспечивалось за счет интенсивных вложений бюджетных средств в перестройку как процесса предоставления услуг (регламентация, информационное обеспечение), так и условий их предоставления (новые помещения, комфортность мест ожидания и т. п.).Такая ситуация была вполне возможна в период экономического подъема, благоприятной ситуации в экономике. С одной стороны, спрос населения на услуги государства преимущественно возрастал в сфере услуг экономического, предпринимательского характера (недвижимость, транспорт, связь, налогообложение и т. д.), получатели государственных услуг имели определенное представление о достижимом уровне качества, их ожидания относительно взаимодействия с властью были вполне однозначны. С другой стороны, у государства было достаточно ресурсов для осуществления масштабных проектов. Простая и понятная населению форма обеспечения качества и доступности — повышение физической комфортности получения услуги (от более удобного помещения до возможности быстро оплатить квитанции) — привела к большим капитальным вложениям в инфраструктуру присутственных мест. Усилия по управлению этим процессом стали причиной появления нового способа предоставления государственных услуг через систему многофункциональных центров — МФЦ.
2009 год
В настоящее время положение кардинально изменилось. Мировой финансовый и экономический кризис, влияние которого в полной мере ощущает на себе и экономика России, привел к изменению структуры как спроса, так и предложения. Ключевой спрос на государственные услуги сместился из области предпринимательства и управления имуществом в сторону социально-ориентированных услуг: социальная помощь, пособия, содействие занятости и т. д. Государство же столкнулось с необходимостью жесткого ограничения бюджетных расходов: кризис в экономике вполне предсказуемо сказался на налоговых поступлениях в федеральный и региональный бюджеты. На первый план в официальных выступлениях все более выходит уже не проблема повышения качества, а необходимость повышения эффективности бюджетных расходов. Между тем вопросы эти взаимосвязаны гораздо жестче, чем кажется на первый взгляд.Если отказаться от мероприятий, ориентированных на качество, то простое увеличение спроса со стороны населения, даже при существенных финансовых вливаниях со стороны бюджетов, приведет к тому, что доступность и уровень оказания соответствующих государственных услуг резко снизятся. Это уже хорошо видно на примере центров занятости населения: несмотря на значительное материальное обеспечение и готовность федерального центра финансово поддерживать мероприятия по снижению напряженности на региональных рынках труда, органы занятости в настоящее время во многих городах не справляются с возросшим потоком посетителей. Таким образом, отказ от проведения мероприятий по повышению качества приведет лишь к падению оценки качества работы власти, что в условиях кризиса чревато ростом социальной напряженности.
Кроме того, само по себе требование эффективно расходовать бюджетные средства на предоставление государственных услуг как раз и означает необходимость обеспечить качество как минимум не ниже установленного уровня. Погоня за «количественными» характеристиками предоставляемых услуг может привести к тому, что за внешне удовлетворительными цифрами результатов работы скроются недочеты, на устранение которых в будущем придется потратить еще большие суммы.
Адаптация проводимых мероприятий
Таким образом, отказ в кризисный период от мероприятий по повышению качества в принципе — это достаточно спорный шаг с весьма возможными отрицательными последствиями. В то же время в ситуации, когда возможности государства серьезно изменились, неправильным было бы сохранять прежнюю тактику действий. Для того чтобы государственная власть сохранила уже достигнутое в ходе административной реформы и смогла с минимальными потерями преодолеть кризис, можно предложить следующие основные принципы адаптации проводимых мероприятий. На интуитивном уровне все эти принципы понятны и обыденны, однако на практике об их применении в ряде случаев не задумываются.Первое: при всей потребности в сокращении бюджетных расходов следует постараться избежать замораживания незавершенных проектов, в том числе и в области предоставления государственных услуг. Как показывает практика, возобновление проекта после заморозки потребует гораздо больших затрат, да и просто его завершение может «окупить» затраченные средства. Ранжирование проектов с точки зрения средств, необходимых для их завершения, и сроков внедрения результатов — хороший инструмент для того, чтобы определить те из мероприятий, в отношении которых сокращение расходов является нецелесообразным.
Второе: при ощутимом росте расходов на исполнение уже принятых бюджетных обязательств необходимо обратить внимание на то, насколько эффективно исполняется соответствующая государственная функция, насколько качественно предоставляется государственная услуга. Опыт проведения административной реформы показывает, что относительно недорогими инструментами (например, за счет регламентации или пересмотра распределения полномочий и кадровых ресурсов между отдельными направлениями) можно обеспечить ощутимый рост эффективности текущей деятельности.
Третье: в условиях, когда массовые инвестиции в материалы и оборудование органов государственного управления уже невозможны из-за недостатка средств, следует обратить внимание на вероятные инструменты экономии на масштабах. В первую очередь — на возможности информационных технологий и уже создаваемых (а более чем в трети российских регионов и действующих) многофункциональных центров предоставления государственных услуг. Сами по себе МФЦ были выходом из ситуации, когда внедрение стандартов комфортности требовало куда больших затрат, чем выделялось на административную реформу. Во время кризиса при недостатке бюджетных ресурсов организация единых, универсальных мест обслуживания по той или иной схеме (МФЦ, центры социального обслуживания и другие), комбинирование близких услуг в уже имеющихся и наиболее отвечающих установленным требованиям помещениях может стать выходом из ситуации, когда используемые помещения вдруг оказываются неспособны справиться с возросшим потоком посетителей.
В том же ключе можно рассматривать и информационные технологии: удаленный доступ к получению услуг — общепризнанный способ повышения их качества и доступности. Даже если средств на создание электронной системы предоставления услуги или исполнения функции недостаточно (действительно, это, как правило, очень затратные проекты), простое внимание к информированию граждан о происходящем, об их возможностях и готовности государства оказать ту или иную помощь, при минимуме затрат может дать значительный эффект. Задача информационной поддержки деятельности государства, развитие связей с общественностью обычно не требует значительных вложений (часто вообще никаких), эффект же от разъяснительной работы обычно более чем значителен.
Таким образом, решая вопрос об изменении объема и структуры расходов на исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, ни в коем случае не следует полностью отказываться от проведения мероприятий в области повышения качества государственных услуг. Напротив, инструментарий административной реформы может стать гармоничным дополнением к традиционным механизмам снятия кризисной напряженности в экономике и обществе.
