— Анна Юрьевна, тема, касающаяся бюджетной реформы, по-прежнему актуальна и находится под пристальным вниманием. В связи с этим первый вопрос: какие направления бюджетной реформы являются приоритетными для вас?
— Активную работу по решению задач в области реформирования бюджетной системы администрация города начала с 2005 г. Действенным стимулом для этого послужило участие города в конкурсе на получение субсидии из федерального Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. В связи с этим была утверждена Программа реформирования муниципальных финансов на 2006–2007 гг., мероприятия которой продолжают реализовываться и совершенствоваться и в настоящее время.
Признавая необходимость совершенствования управления бюджетом, город определил основные задачи по изменению подходов к организации бюджетного процесса. В их основу прежде всего был положен принцип бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), а также другие требования к реформированию, обозначенные в правительственной Концепции и в Бюджетных посланиях Президента РФ.
Следует отметить, что на первом этапе для реализации новой модели городу пришлось привлекать независимых экспертов. А отсутствие четко установленных ориентиров и шаблонов на федеральном и региональном уровнях определило практику реализации собственной идеологии муниципалитета в данном вопросе.
— В чем же суть «собственной идеологии муниципалитета» в реализации новой модели бюджетного процесса?
— Модель БОР призвана прежде всего оптимизировать бюджетный процесс за счет особенностей своей организации. Повышение эффективности бюджетного сектора достигается за счет установления показателей, с помощью которых определяется результат использования бюджетных средств (оказания соответствующих услуг). Для чего и была проведена работа по описанию услуг, сформированы муниципальные правовые акты об оценке потребности в их предоставлении, о реестре бюджетных услуг, о стандартах оказания услуг, требованиях к порядку и срокам составления ведомственных программ, их использования в бюджетном процессе. Так, каждая наша ведомственная целевая программа соответствует одной услуге, в ней содержатся показатели результатов реализации программы, поддающиеся количественной оценке, и все расходы на оказание услуги.
Город стал одним из первых муниципальных образований, стремящихся на практике внедрять методы БОР: уже при формировании бюджета на 2006 г. пилотным проектом выступил бюджет одного из отраслевых департаментов по реализации девяти ведомственных программ. А с 2008 г. все главные распорядители формируют и реализуют в рамках бюджетного процесса ведомственные целевые программы. Так, на 2009–20011 гг. утверждено 37 программ. И здесь нельзя не отметить трудоемкую и требующую творческого подхода работу, проведенную главными распорядителями в данном направлении. Объем расходов на реализацию ведомственных целевых программ с присвоением каждой программе уникального кода и отражением показателей достижения результатов деятельности по оказанию муниципальных услуг утверждается в форме отдельного приложения к решению о бюджете.
Надо сказать, что с 2008 г. нормы, внедренные в качестве эксперимента в бюджетную практику нашего города, были установлены законодательно в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, где новыми бюджетными инструментами определены муниципальные услуги (работы), муниципальные задания на их оказание, а также ведомственные целевые программы.
Повышение статуса бюджета как активного инструмента политического управления достигается через изменение традиционных подходов к его составлению, я имею в виду планирование расходов бюджета по принципу «сверху вниз». Сегодня при верстке бюджета необходимо исходить из ясного понимания доходных возможностей города и определенных руководством города приоритетов, для чего в практику бюджетного планирования с 2007 г. введены Основные направления налоговой, бюджетной и долговой политики. Таким образом, общий объем потенциально возможных расходов бюджета, определенный на основании прогноза поступления доходов и источников финансирования дефицита, распределяется департаментом финансов в соответствии с установленной методикой и доводится до главных распорядителей бюджетных средств в форме предельных объемов бюджетных ассигнований.
При этом право на управление расходами делегируется на уровень главных распорядителей и получателей бюджетных средств путем повышения их самостоятельности при определении (в пределах общего объема) направлений расходования средств по статьям затрат исходя из их приоритетности, необходимости для функционирования сети учреждений и достижения установленных в ведомственных программах результатов. Увеличение полномочий главных распорядителей в организации своих расходов одновременно повышает требования к внутреннему финансовому контролю и ответственности за итоги деятельности.
Вышеизложенное обусловило и снижение трансакционных издержек при составлении бюджета посредством упрощения порядка и исключения многовариантности подготовки смет, сокращения объема постатейных расчетов главных распорядителей. С учетом повышения прогнозируемости параметров финансовой помощи из других бюджетов начиная с бюджета 2009 г. рассмотрение проекта бюджета городской Думой осуществляется в одном чтении: одновременно обсуждаются и общие проектируемые параметры бюджета, и их распределение по главным распорядителям, ведомственным целевым программам и показателям бюджетной классификации.
Однако стоит заметить, что уменьшение детализации расчетов главных распорядителей при рассмотрении бюджета ни в малейшей степени не означает сокращения текущего контроля за использованием средств бюджета города. Это достигается за счет осуществления четко регламентированных федеральным законодательством и соответствующими муниципальными правовыми актами процедур исполнения бюджета и конкурсных процедур закупок товаров (услуг).
— В 2008 г. законодатели внесли ряд изменений в Бюджетный кодекс РФ, в том числе по организации бюджетного процесса. Все ли реализовано в практической деятельности органов местного самоуправления Сургута?
— Если говорить о новациях Бюджетного кодекса РФ, уточнивших ряд определений и бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, то, конечно же, все его требования реализованы в практической деятельности органов местного самоуправления. Это потребовало не только внесения изменений в действующие муниципальные правовые акты, но и разработки новых. Для чего департаментом финансов была проведена серьезная работа: подготовлено более 20 документов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Так, например, общие подходы, порядок и принципы планирования бюджетных ассигнований нашли свое отражение в соответствующей Методике. Ее отличительная особенность — формализованное составление главными распорядителями для целей планирования обоснований бюджетных ассигнований (ОБАСов) в соответствии с требованиями Министерства финансов РФ. В составе обоснований на муниципальном уровне кроме обязательных документов, необходимых для предоставления к проекту бюджета, предусмотрены проекты ведомственных целевых программ и сводных Докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) с отражением планируемых результатов использования бюджетных ассигнований.
Несмотря на проведенные преобразования, у города, конечно, еще много задач по организации бюджетного сектора. Это и его реструктуризация (уже реализуется первый опыт автономного учреждения), и совершенствование методологии планирования, определения показателей ведомственных целевых программ, и оптимизация документооборота между участниками бюджетного процесса, и повышение уровня качества и ответственности главных распорядителей при подготовке ОБАСов.
Учитывая планомерное следование руководства города выбранному курсу, создание заинтересованности отраслевых структур, наличие энтузиастов-исполнителей, системный подход в проводимых мероприятиях, есть основания говорить о том, что при стабильности федерального и регионального законодательства реализация начатой реформы бюджетного процесса может быть полностью осуществима в деятельности муниципального образования.
— Анна Юрьевна, а каковы основные характеристики бюджета города Сургута: параметры, структура? Как вы оцениваете исполнение бюджета за 2008 г. и какие особенности присущи бюджету года текущего?
— Действующая структура бюджета сформировалась с 2006 г., то есть с момента начала административной реформы, установившей расходные полномочия местного самоуправления и связанных с ней изменений в бюджетном и налоговом законодательстве. Характеристики параметров бюджета города можно оценить на примере бюджета 2008 г.
Так, доходы бюджета исполнены в объеме 18 104 млн руб., или на 98 % плановых показателей. Из общего объема налоговые и неналоговые поступления составили 7768 млн руб., финансовая помощь из иных бюджетов поступила в объеме 9578 млн руб., доходы от платных услуг муниципальных учреждений составили 759 млн руб.
Налоговые доходы составили 35 % всех доходов и сформированы с учетом нормативов, установленных Бюджетным кодексом РФ, а также Законом о межбюджетных отношениях ХМАО — Югры: по налогу на доходы физических лиц — единый норматив 10 % и дополнительный норматив в части замены дотации из регионального фонда финансовой поддержки городских округов — 7,5 %, по транспортному налогу — 100 %, по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения — 90 %. Основным бюджетообразующим налогом выступает НДФЛ. Местные же налоги (налог на имущество физических лиц и земельный налог) позволяют обеспечить лишь незначительную часть расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, и составляют менее 1 % объемов доходов. Неналоговые доходы занимают 7 % в общей структуре. В большинстве своем это доходы от использования муниципального имущества, в основном в виде арендной платы за передачу имущества в возмездное пользование.
Новая система межбюджетных отношений внесла значительные изменения в формы и методы финансовой поддержки муниципальных образований из бюджета округа, что обусловило рост в структуре доходов бюджета города поступлений финансовой помощи. Доля безвозмездных поступлений как в виде дотаций, так и в виде субвенций и субсидий целевого назначения составляет в настоящее время порядка 50 % доходов (например, в 2004 г. эта цифра составляла 25 %).
Среди источников финансирования дефицита бюджета 2008 г. можно отметить поступления очередного транша (225 млн руб.) кредита Европейского банка реконструкции и развития, привлекаемого городом с 2003 г. в рамках программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
Расходы бюджета исполнены в объеме 18 193 млн руб., из них освоено 2780 млн руб. субвенций на реализацию 21 делегированного государственного полномочия (15 % общего объема расходов).
Структура бюджета в функциональном разрезе свидетельствует о его социальной направленности. На содержание учреждений, оказывающих услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры, спорта, а также реализующих отдельные меры социальной поддержки населения, направлено 65 % расходов, 22 % связаны с обеспечением функционирования отраслей жилищного комплекса и транспортного обслуживания населения.
В структуре расходов по экономическому содержанию наибольший удельный вес (46 %) занимают расходы, связанные с оплатой труда в бюджетной сфере. Расходы капитального характера произведены в объеме приблизительно 4 млрд руб. (немногим более 20 % в структуре расходов).
Говоря об общих итогах прошедшего года, отмечу, что, невзирая на начало кризисных явлений в финансовой и экономической сферах, бюджет города в процессе исполнения не ощутил на себе каких-либо негативных проявлений. В значительной степени это связано с тем, что основными в городе являются крупные предприятия нефтегазового и энергетического комплексов со стабильными коллективами.
Характеризуя бюджет 2009 г., прежде всего нужно отметить, что впервые город утверждал трехлетний бюджет на 2009 г. и плановый на 2010–2011 гг. Также следует сказать, что автономный округ уточнил порядок предоставления межбюджетных трансфертов. Так, увеличен с 10 до 15 % передаваемый единый норматив по НДФЛ, что сделало его еще более значимым бюджетообразующим показателем.
— Несмотря на то что кризисные процессы не повлияли на исполнение бюджета вашего города, наверняка вы разработали мероприятия, позволяющие избежать негативных проявлений финансового и экономического кризиса?
— Имея положительную динамику поступления доходов по итогам 2008 г., мы тем не менее предполагали, что город не сможет избежать влияния кризиса, и, следовательно, не исключали возможности внесения изменений в бюджет. Однако мы сразу определили для себя, что вносить поправки в бюджет будем не ранее II квартала 2009 г. То есть после определения на государственном уровне сценарных рекомендаций по организации бюджетного процесса в кризисных условиях, уточнения ХМАО объема финансовой помощи и анализа динамики поступлений доходов по итогам исполнения бюджета за январь — март 2009 г.
На случай поступления доходов в объеме ниже запланированного в решении Думы города о бюджете предусмотрен перечень социально-значимых расходов, подлежащих первоочередному финансированию. Также определено, что остатки средств на счете бюджета города будут направляться на обеспечение сбалансированности бюджета.
Учитывая ситуацию, ряд указаний Минфина РФ и окружного финансового органа, Администрация города начиная с января текущего года осуществила предупредительные меры, направленные на оптимизацию расходов бюджета путем ограничения лимитов бюджетных обязательств. Они уменьшены в общем объеме на уровне 15–20 %. Данная мера была принята в целях организации работы и осуществления закупок товаров (услуг) для муниципальных нужд с учетом консервативной оценки доходных возможностей бюджета с поправкой на кризисные тенденции. В пределах лимитов отраслевыми органами проводится работа по пересмотру запланированных мероприятий, графиков закупок, по оптимизации численности персонала в подведомственных учреждениях, отказу от ряда расходов, пересмотру периодичности выполнения и уменьшения стоимости работ (услуг) в рамках уже заключенных муниципальных контрактов в пределах правовых возможностей, установленных Федеральным законом № 94-ФЗ. В течение января — апреля все необходимые платежи для осуществления полномочий муниципалитета были профинансированы.
В настоящее время Администрация города готовит изменения для внесения в бюджет, которые Дума города рассмотрит в конце мая. Поправки формируются на основании проведенной работы в рамках лимитов с учетом сохранения приоритетов расходов, определенных при утверждении бюджета: обеспечение нормального функционирования учреждений по оказанию муниципальных услуг населению, первоочередных мер по благоустройству в целях обеспечения комфортности городской среды. Будут профинансированы строительство, реконструкция и оснащение объектов с высокой степенью готовности в целях их безусловного ввода, а также жилищные программы. Мы считаем, что главное сегодня — не поддаваться панике, сохранять взаимопонимание и взаимодействие и как никогда ответственно выполнять свою работу.
Оценка компетентного и взвешенного управления финансами города, данная при подтверждении кредитного рейтинга городу Сургуту компанией Standard & Poors, позволяет надеяться, что нами выбраны правильные меры по обеспечению функционирования бюджетной инфраструктуры в пределах финансовых возможностей.
— В этом году Сургут отмечает свое 415-летие. Новая же история города на Оби ведет отсчет с 1965 г., когда он был преобразован из рабочего поселка в город. Насколько история финансового органа связана с этапами развития города?
— В научной литературе по истории Сургута встречаются указания об исполнении воеводами функций ясачного обложения и обеспечения жалованья служивым людям, ведение приходно-расходной книги, что в какой-то степени можно оценить как прообраз функций финансовых органов.
Если же говорить о новой истории Сургута, то, как подтверждают архивные документы, одним из первых решений вновь образованного исполкома городского Совета (протокол № 4 от 22 сентября 1965 г.) было создание финансового отдела с численностью девять человек. С изменением состава и функций финансового органа, горфинотдел был преобразован в управление финансов, а позднее в департамент финансов. Сегодня в департаменте предусмотрена 71 штатная единица.
В деятельности департамента активно используются автоматизированные системы и электронный документооборот, что позволяет интенсифицировать осуществление операций и получение аналитической информации по бюджетным вопросам. Безусловно, организация финансового обеспечения задач муниципалитета требует высокого уровня ответственности, профессионализма, увлеченности и творческого подхода к работе. Особенно актуальным это становится в ответственные, как сейчас, периоды. Я считаю, что коллектив департамента в полной мере отвечает самым высоким требованиям и способен решать любые поставленные задачи. За это я признательна коллективу и ценю своих коллег.
В заключение хотелось бы поздравить свой город с юбилеем и пожелать ему и его жителям стабильности, финансового благополучия и комфортности проживания!
