Александр ГРУЗНОВ, заместитель Председателя Правительства Ивановской области, начальник Департамента финансов Ивановской области, заслуженный экономист Российской Федерации
Ежегодно не менее 20 субъектов и 20 муниципальных образований оказываются вовлеченными в масштабные процессы реформирования региональных и муниципальных финансов. Проведение таких реформ требует решения нетривиальных задач по созданию инструментов и институтов, обеспечивающих повышение эффективности общественных финансов. Схожие задачи очень часто получают разные решения, имеющие свои специфику, последствия и итоговую отдачу.
Приступая или находясь в процессе реформирования общественных финансов, очень важно знать и представлять накопленный в данном направлении практический опыт. Безусловно, следы данного опыта можно найти в принятых правовых актах, которые при желании можно получить в правовых информационных системах. Правовые акты позволяют понять принятые на уровне региона или муниципального образования институциональные конструкции, но они ничего не говорят об успешности и проблемах внедрения данных конструкций на практике, не могут отделить принципиальные элементы от несущественных.
Данная статья представляет собой краткий обзор практического опыта Ивановской области по реформированию региональных финансов в 2007–2008 гг., который может быть полезен руководителям и специалистам финансовых органов российских регионов и муниципальных образований.
Истоки реформы
К реформе общественных финансов Ивановская область пришла в 2007 г., во многом благодаря инициативе областного Департамента финансов и поддержке губернатора М. А. Меня участия области в федеральных проектах и начинаниях. За короткий срок была разработана и принята Программа реформирования региональных финансов Ивановской области, которая в 2007 г. получила наивысшую оценку Минфина России по критерию проработанности и обоснованности.Содержание и направленность реформы в своих основных чертах были заданы Министерством финансов РФ — все программы реформирования общественных финансов разработаны в соответствии с министерским приказом, содержащим перечень направлений реформирования и критерии оценки успешности их выполнения. Однако «начинка» реформы, ее специфика были сформированы на региональном уровне.
Программа реформирования региональных финансов Ивановской области была построена и сейчас реализуется при соблюдении трех базовых принципов.
Во-первых, программа реформ должна иметь выраженные приоритеты, на которых концентрируются основные усилия. В качестве таких приоритетов были выбраны целевые программы (ведомственные и долгосрочные), стандартизация качества государственных услуг и межбюджетные отношения.
Во-вторых, принимаемые решения и внедряемые инструменты должны быть достаточно самобытными и нацеленными на их максимальную практическую применимость. Очевидной альтернативой данному подходу является издание шаблонных, зачастую формальных правовых актов, позволяющих выполнить целевые установки Минфина РФ, но фактически не работающих в реальной жизни.
В-третьих, внедрение мероприятий программы необходимо обеспечить всесторонней поддержкой: мотивационной (в виде премирования государственных служащих, активно принимающих участие в реализации программы), экспертной (в виде привлечения к реализации реформы экспертных и научных организаций), IT (в форме приобретения и установки специализированного программного обеспечения), публичной и, наконец, административной.
Основные итоги
Прошло более года после начала реформирования общественных финансов в Ивановской области, что дает возможность подвести первые итоги. Основным итогом является осуществление за очень короткий срок большого блока институциональных изменений в сфере регулирования областных финансов. В течение 2008 г. в рамках реализации программы реформирования было принято более трех десятков правовых актов, каждый из которых был тщательно подготовлен, согласован и соответствовал общей концепции реализации реформы. Тем самым была заложена основа, благодаря которой в среднесрочной перспективе могут быть получены ожидаемые финансовые результаты и в первую очередь — в виде повышения эффективности бюджетных расходов.Первые финансовые эффекты не заставили себя ждать: по результатам оценки первого этапа реформ Ивановская область получила из федерального бюджета субсидии на реформирование финансов в размере более 140 млн руб.
За период чуть более одного года удалось добиться непосредственных результатов, наглядно отражающих достигнутый в области государственных финансов прогресс.
1 Составлен и утвержден трехлетний бюджет Ивановской области. Приняты правовые акты, закрепляющие формирование среднесрочного бюджета, доработано программное обеспечение по составлению бюджета.
2 Внедрен инструмент ведомственных целевых программ. Сформировано 69 целевых программ, подавляющее число которых — на трехлетний период. Доля расходов, формируемых в рамках ведомственных целевых программ, превысила 50 % (без учета межбюджетных трансфертов).
3 Осуществлен переход к долгосрочным целевым программам. По новым принципам и с существенно более высокой степенью проработки разработаны и утверждены постановлениями Правительства Ивановской области шесть долгосрочных целевых программ.
4 В целом в программную форму облечены более 9 млрд руб. расходов областного бюджета — почти 90 % от объема расходов, которые потенциально могли бы планироваться и исполняться в программном виде.
5 Сформирован и утвержден подробный перечень государственных услуг Ивановской области (из более чем 200 услуг). Утверждены стандарты качества в отношении 46 наиболее емких по объему бюджетных расходов государственных услуг. Для каждой государственной услуги утвержден набор показателей, характеризующих результаты ее оказания (объем, качество, доступность и т. д.).
6 Начат процесс по переводу бюджетных учреждений в форму автономных. Создана вся необходимая для этого нормативная база, удалось преодолеть изначально настороженное отношение к данной организационно-правовой форме. Уже созданы три автономных областных учреждения. Дополнительно ряд бюджетных учреждений изъявили желание перейти в форму автономных в 2009 г.
7 Осуществлено практическое внедрение планирования в разрезе действующих и принимаемых обязательств. Бюджет на 2009–2011 гг. был представлен в областную Думу в разрезе действующих и принимаемых обязательств. Органы местного самоуправления централизованно обеспечены программными средствами по формированию реестров расходных обязательств.
8 Существенно повышена прозрачность и объективность системы межбюджетных отношений. Объемы предоставляемых местным бюджетам трансфертов, равно как и обязательства областного бюджета по их предоставлению, стали счетными и предсказуемыми. Исключены все субъективные элементы из формул расчета дотаций и субсидий, внедрены элементы мотивации муниципальных образований.
9 Значительно возросла открытость государственных финансов Ивановской области. На постоянной основе действует официальный сайт раскрытия информации (www.budget.ivanovo.ru), на котором регулярно размещается вся значимая информация об областных финансах. Все законопроекты в области бюджетной и налоговой политики проходят независимую экспертизу в профессиональной организации.
Помимо этого, были достигнуты и иные, менее значимые результаты, описание которых ограничено обзорным характером настоящей статьи (внедрение учета эффективности инвестиционных проектов и новый порядок составления адресной инвестиционной программы, регулярный мониторинг кредиторской и дебиторской задолженности, оптимизация портфеля областной собственности и т. д.).
Реализация вышеуказанных мер потребовала мобилизации всех усилий финансового органа и отраслевых исполнительных органов государственной власти, вовлеченных в осуществление реформы, привлечения экспертных организаций для управления реализацией проекта и осуществления его отдельных мероприятий. Особого внимания заслуживают три направления реализации реформы общественных финансов, содержательная специфика реализации которых может быть интересна иным субъектам и муниципальным образованиям, осуществляющим либо намеренным осуществлять аналогичные преобразования:
- целевые программы;
- разработка и утверждение стандартов качества государственных услуг;
- совершенствование межбюджетных отношений.
Целевые программы
В Ивановской области реализована достаточно неординарная модель программно-целевого планирования, редко встречающаяся в других субъектах Российской Федерации. В первую очередь это касается ведомственных целевых программ (ВЦП).Каждая ВЦП Ивановской области представляет собой план-программу оказания в плановом периоде одной государственной услуги. Главная особенность такого подхода состоит в том, что оказание государственной услуги — это «производственный процесс» по ее оказанию, имеющий стандартные бизнес-характеристики: себестоимость, объем, качество, цена и т. д. Именно это позволило прийти к унифицированному формату ВЦП, имеющему принципиальное значение с точки зрения успешности реализации реформы в данном направлении.
Унификация формы и содержания ведомственных программ позволила не только утвердить подробные требования к их составлению, разработать специализированное программное обеспечение по подготовке ВЦП. Важнейшая заслуга унификации — это сопоставимость ВЦП, дающая лицам, принимающим решения, возможность сравнивать проекты программ между собой, отбирать наиболее эффективные и актуальные из них, с пониманием перемещать средства между программами.
По своей форме ВЦП Ивановской области во многом напоминают производственные программы или бизнес-планы. Сперва анализируется текущее состояние оказания услуги, выделяются проблемные места. Определяется программная цель как улучшение (сохранение) отдельных характеристик оказания услуги и дается набор индикаторов, в числах отражающих достижение цели. Далее формулируются задачи и мероприятия, которые необходимо выполнить для достижения программной цели. Дается финансовое обоснование расходов на осуществление мероприятий и оказание государственной услуги в целом. Ведомственные целевые программы были составлены почти по 70 государственным услугам преимущественно по принципу «скользящей трехлетки».
Благодаря внедрению такой конструкции ведомственных целевых программ было решено сразу несколько важных задач:
- во-первых, подавляющая часть расходов на оказание государственных услуг органично приобрела программно-целевой вид. Была оцифрована и существенно возросла ответственность главных распорядителей бюджетных средств за оказание государственных услуг;
- во-вторых, резко возросли обоснованность и прозрачность расходов на оказание государственных услуг как с финансовой, так и с экономической точки зрения;
- в-третьих, появилась возможность политического выбора при принятии решений об объеме расходов на оказание отдельных государственных услуг.
Еще одним интересным следствием составления ВЦП в разрезе государственных услуг стала рефлексивная позиция, которую были вынуждены занять субъекты бюджетного планирования по отношению к оказываемым ими государственным услугам. Услуга начала восприниматься не как повседневная функциональная деятельность, а как благо, которое предоставляется населению области.
Реализация реформы в данном направлении сопровождалась мощным блоком внедрения. Субъектам бюджетного планирования были предоставлены образцы составления ВЦП; по каждой услуге был утвержден перечень показателей, которые могут использоваться в качестве целевых; проведен цикл семинаров и консультаций по составлению программ. Было осуществлено материальное стимулирование исполнительных органов, составивших наилучшие проекты ВЦП. Проведено социологическое исследование по выявлению степени удовлетворенности населения области качеством оказываемых услуг. Наконец, было разработано специализированное программное обеспечение, облегчающее составление ВЦП и страхующее от появления отдельных ошибок еще на этапе разработки проекта ВЦП.
При практическом внедрении инструмента ВЦП мы столкнулись с рядом трудностей и проблем. Прежде всего, несмотря на всестороннюю поддержку процесса, качество программ оказалось недостаточно высоким. Разработка в короткие сроки семи десятков качественных программных документов при отсутствии соответствующих навыков и техник оказалась объективно невыполнимой на практике задачей. Свои коррективы внесла и выбранная модель построения ВЦП. В обычной ситуации при слабой проработке программы она просто не получает финансирования. Однако, когда ВЦП является программой оказания государственной услуги, такие методы фильтрации некачественных документов перестают работать.
Практические сложности возникали также в части: разделения бюджетных расходов между отдельными услугами; недостаточно определенного содержания ряда государственных услуг; оперативного характера оказания некоторых услуг, который не стыкуется с программно-целевой формой планирования.
Совсем иные подходы были реализованы в отношении долгосрочных целевых программ (ДЦП). Между ВЦП и ДЦП была проведена четкая грань. Основные различия между ними приведены в таблице 1.
Таблица 1 Ключевые различия ведомственных и долгосрочных целевых программ Ивановской области
|
Критерий |
ВЦП |
ДЦП |
|
1. Назначение программы |
Эффективное оказание отдельной государственной услуги |
Решение комплексной социально-экономической проблемы |
|
2. Виды бюджетных ассигнований |
Ассигнования на оказание государственных услуг |
Любые виды бюджетных ассигнований, в том числе межбюджетные трансферты |
|
3. Срок реализации |
Как правило, три года (по принципу скользящей трехлетки) |
Не менее трех лет (жесткие сроки начала и окончания реализации) |
|
4. Минимальный объем финансирования |
Не установлен |
250 млн руб. |
|
5. Состав по расходам |
Регулярные расходы на оказание услуг плюс расходы на единовременные программные мероприятия |
Только расходы на единовременные программные мероприятия |
|
6. Регламентация содержания программы и ее отдельных разделов |
Очень высокая |
Средняя |
|
7. Лимитация по объему средств |
Формируются в пределах доведенных до ГРБС проектировок расходов. Объем расходов на действующие ВЦП может быть увеличен за счет бюджета принимаемых обязательств |
Новые ДЦП формируются в пределах бюджета принимаемых обязательств. Объем расходов на действующие ДЦП может быть увеличен за счет бюджета принимаемых обязательств (не более 5 %) |
|
8. Механизм отбора программ |
Принимаются все программы по утвержденному перечню услуг |
Осуществляется ранжирование и отбор проектов ДЦП. Все отобранные ДЦП финансируются на 100 % |
|
. Порядок рассмотрения и утверждения |
Рассматривается комиссией по бюджетным проектировкам, утверждается приказом ведомства |
Рассматривается комиссией по бюджетным проектировкам, утверждается постановлением правительства области |
В результате проведенных преобразований удалось:
- вывести значительную часть традиционно ведомственных и регулярных расходов из региональных целевых программ;
- сократить перечень реализуемых региональных целевых программ, прекратить неэффективное «распыление» ограниченных бюджетных ресурсов по большому перечню программ;
- прекратить негативную практику частичного финансирования целевых программ («в пределах имеющихся средств»), которая делала бессмысленным само программно-целевое планирование;
- существенно повысить проработку и обоснованность целевых программ, их структурированность и логическую связанность.
Таким образом, основная трудность формирования и реализации региональных целевых программ имеет методологический характер. С одной стороны, ДЦП призвана решать конкретные социально-экономические проблемы региона. С другой стороны, зачастую возникает потребность в ДЦП для решения задач иного рода: получения субсидий из ФЦП на решение ведомственных задач, предоставления субсидий на осуществление капитальных вложений местным бюджетам и др. В таких случаях статус ДЦП становится существенно важнее ее содержания и составление программы как инструмента решения комплексных проблем социально-экономического развития становится крайне затруднительным.
Стандартизация качества государственных услуг
Отличительной особенностью стандартов качества государственных услуг Ивановской области является их утверждение областными законами. Когда стандарт утвержден законодательно, его требования обязательны для исполнения всеми организациями, оказывающими государственные услуги. Статус и значимость стандартов качества, таким образом, не подвергаются сомнению.Стандарты качества ориентированы в первую очередь на население Ивановской области, защиту их прав на получение качественных государственных услуг. Основная роль внедренных стандартов заключается в том, что они теперь служат критерием оценки того, какую услугу на сегодняшний день можно считать качественной. Появилась возможность рассуждать о качестве не теоретически, а осязаемо, оценивать степень соответствия качества услуги утвержденным стандартам.
Каждый стандарт качества государственной услуги Ивановской области состоит из двух разделов. Один раздел традиционен — это набор требований к качеству государственной услуги. Другой раздел не так часто встречается в практике утверждения стандартов качества — он описывает порядок действий, которые необходимо совершить человеку для получения доступа к услуге (какие документы для этого необходимы, какие договоры и с кем должны быть заключены, куда следует обратиться и т. д.).
В первой половине 2008 г. был принят областной закон, утвердивший принципы формирования стандартов качества государственных услуг Ивановской области, к основным из которых относятся:
- принцип обязательности исполнения требований стандартов, который был упомянут ранее;
- принцип реалистичности, то есть потенциальной выполнимости требований стандартов в существующих условиях (что особенно важно — в текущих бюджетных ограничениях). Наравне с предыдущим принципом он призван обеспечить практическую применимость стандартов качества;
- принцип полноты и однозначности стандартов, означающий, что стандарт должен содержать исчерпывающий набор требований к качеству, которые имеют однозначную интерпретацию;
- принцип совместимости с нормами федерального законодательства, по сути означающий недопустимость дублирования норм федеральных правовых актов. Такой подход не только выражал юридические требования к формированию правовых актов, но и защищал стандарты от необходимости регулярной корректировки в связи с изменением соответствующих федеральных норм;
- принципы простоты и проверяемости — доступности текстов стандартов для потребителей услуг, возможности оценить выполнение его требований, напрямую следующие из изначальной ориентации стандартов на население области;
- принцип ориентации на потребительские качества услуг и обслуживания, из которого следует, что требования к качеству должны касаться либо результата оказания услуги, либо параметров обслуживания (тем самым, исключая возможность включения в стандарт финансовых нормативов, норм материального обеспечения и иных характеристик внутренней деятельности поставщиков услуг).
Однако на практике соблюдение всего комплекса вышеизложенных принципов оказалось довольно затруднительным. Основное затруднение возникло с учетом в стандартах норм федерального законодательства, устанавливающих отдельные элементы стандартов качества (например, нормы пожарной и санитарной безопасности). Исходя из принципа полноты, их включили в стандарты, но, руководствуясь принципом совместимости с нормами федерального законодательства, включили лишь в виде ссылок на необходимость соблюдения соответствующих норм (пожарных, санитарных, строительных и др.).
Принимая решение, таким образом, необходимо мириться с тем, что оно:
а) несколько нарушает цельность стандартов качества — для формирования полного представления о качестве услуги возникает необходимость изучения документов и норм, на которые ссылается стандарт (что тем не менее вполне соответствует форме стандарта как документа, утверждаемого областным законом);
б) создает сложности с соблюдением второго ключевого принципа — реалистичности (не секрет, что большое число бюджетных учреждений, и Ивановская область здесь не исключение, имеют предписания федеральных надзорных органов).
Последний момент вызывает на сегодняшний день наибольшее беспокойство. Наличие в стандартах требований, выполнение которых невозможно в ближайшей перспективе, будет неизбежно вести к девальвации стандартов по меньшей мере как обязательных к исполнению. На текущем этапе данная проблема решается, с одной стороны, особым отношением к безусловному выполнению данных норм стандартов; с другой стороны, выделением ресурсов для обеспечения выполнения соответствующих требований (в том числе в рамках реформы общественных финансов).
В контроле за выполнением стандартов важная роль отведена населению Ивановской области как наиболее заинтересованному в этом субъекту. Утвержден отдельный порядок досудебного обжалования нарушения стандарта. Проведение оперативных проверок соблюдения стандарта качества отдельным учреждением, организацией, проводится в первую очередь на основе поступивших со стороны населения жалоб и обращений. В то же время основное место в обеспечении соблюдения стандартов традиционно отведено ведомственному контролю (в форме регулярных плановых проверок).
На начало 2009 г. в Ивановской области были законодательно утверждены стандарты качества 46 государственных услуг. Первоочередную стандартизацию прошли наиболее массовые и емкие по объему бюджетных расходов услуги в области здравоохранения, социальной защиты населения, образования. Однако подводить итоги успешности внедрения стандартов качества преждевременно. Более половины государственных услуг еще не имеют стандартов качества, а сами стандарты в качестве инструмента контроля качества еще «не дошли» до потребителя. Последнему должны способствовать мероприятия по ознакомлению населения области со стандартами качества, которые планируются на 2009 год.
Немалые надежды в этом отношении возлагаются на создание специализированного сайта в сети Интернет, посвященного оказанию государственных услуг Ивановской области (несмотря на недостаточно высокий уровень распространения Интернета в области). Данный сайт будет не только информировать жителей области о содержании стандартов качества, перечне организаций, оказывающих государственные услуги, и степени соблюдения стандартов качества отдельными учреждениями. Сайт должен дать возможность установить обратную связь с потребителями государственных услуг — в части оценки ими качества оказанных услуг, подачи обращений на некачественное обслуживание.
Межбюджетные отношения
Тема совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации достаточно проработана. Начиная с утверждения в 2003 году новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» практически все субъекты Российской Федерации осуществили модернизацию региональных межбюджетных отношений. Однако, учитывая во многом принудительный характер данной модернизации, новые модели межбюджетных отношений зачастую сохраняли большое количество изъянов.В рамках проведения в Ивановской области реформы общественных финансов удалось существенно доработать действующую модель межбюджетных отношений. К основным достижениям в данной сфере можно отнести:
1Закрепление счетных проверяемых формул определения общего объема дотаций и субсидий на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Объемы фондов финансовой поддержки, субсидий на выравнивание бюджетной обеспеченности по реализации отдельных расходных обязательств были жестко привязаны к объему налоговых доходов областного бюджета (в процентном соотношении). Это позволило устранить излишнюю политизированность и субъективность вопроса об объеме дотаций для местных бюджетов. Кроме того, и для местных бюджетов, и для областного бюджета «правила игры» стали более понятными и предсказуемыми.
2Перевод значительной части субсидий местным бюджетам в состав долгосрочных целевых программ.
Как следствие, предоставление данных субсидий обрело свою цель, конкретные порядок и условия предоставления, ответственных администраторов. Возникли и вполне определенные требования к ответственности муниципальных образований за соблюдение условий их предоставления. Так, например, несоблюдение муниципальным образованием сроков реализации инвестиционных проектов и объемов их финансирования из местного бюджета теперь ведет к приостановлению предоставления субсидии и последующему перераспределению субсидий. Аналогичные элементы «финансового управления» установлены и в отношении субсидий на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов по реализации отдельных расходных обязательств.
3Исключение из формул расчетов дотаций и субсидий для местных бюджетов фактических и прогнозных данных об их доходах и расходах (в том числе для бюджетов поселений).
Фактические данные об объеме доходов были заменены статистикой по показателям, характеризующим налогооблагаемые базы (для налога на доходы физических лиц — фонд начисленной заработной платы, для налога на вмененный доход — объем розничного товарооборота, платных услуг и общественного питания и т. д.). Что примечательно, данные изменения были осуществлены в отношении не только уровня бюджетов муниципальных районов и городских округов, но и уровня бюджетов поселений.
4Приведение формул расчета индексов бюджетных расходов в соответствие с реальными различиями стоимости и потребности в оказании муниципальных услуг.
Были устранены перекосы в оценке удельного веса жилищно-коммунальных услуг в расходах местных бюджетов, пересмотрен набор корректирующих коэффициентов, способствующих удорожанию отдельных групп расходов. В итоге, индекс бюджетных расходов был существенно приближен к его изначальному логическому определению.
Существенная перестройка модели межбюджетных отношений неизбежно повлекла за собой потери доходов для отдельных местных бюджетов, для компенсации которых были предусмотрены соответствующие дотации.
В результате проведенной реформы можно говорить о том, что на сегодняшний день в Ивановской области действует одна из самых прозрачных, внутренне согласованных и устойчивых моделей межбюджетных отношений субфедерального уровня. Следующей задачей в данном направлении является обеспечение стабильности, которая согласно мировому опыту является важнейшим условием эффективной организации межбюджетных отношений.
✽✽✽
Завершающая стадия реформы региональных финансов Ивановской области предусматривает закрепление и развитие достигнутых успехов, исправление допущенных на первом этапе недочетов. Основными задачами на 2009–2010 гг. являются повышение качества целевых программ, стандартизация всего перечня государственных услуг, реализация планов по повышению качества государственных услуг, распространение реформы общественных финансов на местные бюджеты.
Реализация реформы осложняется непростой финансовой ситуацией в стране. Приоритеты и внимание политиков и финансистов смещаются к темам преодоления кризисных явлений в экономике, обеспечения сбалансированности бюджета, сокращения бюджетных расходов. Снижаются ресурсные возможности подготовки и внедрения преобразований. Вместе с тем успешное завершение реформы общественных финансов, направленной на повышение эффективности бюджетных расходов, может не в последнюю очередь помочь области достойно ответить на новые вызовы с минимальными социальными и финансовыми потерями.
