С 1 января 2009 г. на всей территории страны окончательно вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Пункт 2 ст. 80 указанного закона говорит о том, что «особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются федеральным законом». Проблемные последствия перераспределения полномочий, налоговых источников, изменения ранее существовавшей схемы межбюджетных отношений применительно к ЗАТО становилось предметом обсуждения на расширенной коллегии Министерства регионального развития РФ в декабре 2006 г., заседаний депутатов ГД РФ — членов комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, руководителей профильных комитетов (комиссий) законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, руководителей органов местного самоуправления ЗАТО (г. Мурманск, 17–18 мая 2007 г.), заседания комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию (г. Саров, апрель 2007 г.), а также на совещании в Северске, организованном в 2007 г. Советом Федерации.
Подготовленный межведомственной рабочей группой при Минрегионе проект закона о внесении изменений в Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее — закон о ЗАТО) прошел согласование в большинстве заинтересованных федеральных ведомств и субъектах Федерации. Часть предложенных изменений была принята и реализована в Федеральном законе от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ (установлен механизм участия федеральных органов исполнительной власти в процедуре назначения глав администраций ЗАТО, на федеральный уровень переданы полномочия по оказанию медицинской помощи населению ЗАТО). Однако фактическое «замораживание» остальных законодательных инициатив, направленных на уточнение декларированных особенностей осуществления местного самоуправления и разграничения полномочий различных уровней публичной власти в закрытых административно-территориальных образованиях, приводит к постепенному накапливанию проблем, негативно влияющих на социально-экономическую ситуацию в ЗАТО, а следовательно, и на эффективность решения задач по обеспечению обороны и безопасности страны, ради которых созданы эти территории государственных интересов, ради которых функционируют локализованные в них объекты и предприятия.
Последствия недоучета специфики ЗАТО
Главное проблемное последствие недоучета специфики ЗАТО в ходе муниципальной реформы — своеобразное «раздвоение» их статуса: с одной стороны, это территория, существующая для выполнения задач национальной безопасности, которая курируется федеральной властью, с другой — рядовой городской округ с типовым набором вопросов местного значения. Данная проблема содержит ряд следующих аспектов.1 Сужение (и без того сокращенной для всех муниципалитетов в ходе реформы) налоговой базы в ЗАТО, поскольку определенные законодателем в качестве бюджетообразующих для местного самоуправления налоги на землю, имущество физических лиц, отдельные налоги, взимаемые с субъектов малого предпринимательства, крайне невелики. Причина — установленные законом ограничения хозяйственной и предпринимательской деятельности в условиях особого режима безопасного функционирования объектов и вывод из-под налогообложения федеральных земель, занимаемых градообразующими объектами (предприятиями). Доходная часть бюджета ЗАТО не покрывает расходных обязательств, обеспечивающих сохранение достигнутого уровня предоставления муниципальных услуг. Важно отметить, что с момента принятия и вступления в силу Закона № 131-ФЗ установленный законодателем круг налоговых источников для местных бюджетов не менялся, а количество вопросов местного значения городского округа выросло с 27 в первой редакции закона до 35 в действующей.
2 Формирование уникальной ситуации, когда органы местного самоуправления ЗАТО пребывают в двух уровнях межбюджетных отношений: «ЗАТО — федеральный бюджет» и «ЗАТО — региональный бюджет». При этом, будучи в среднем на 67 % дотационными, ЗАТО выступают донорами по отношению к региональным бюджетам.
Справка. В 2008 г. на территориях ЗАТО «Росатома» было собрано налоговых и неналоговых платежей на сумму более 30 398 млрд руб., а фактическое исполнение бюджетов по расходам составило примерно 23 215 млрд руб. При этом в региональные бюджеты с территорий ЗАТО перечислено налоговых и неналоговых платежей на сумму более 11 376 млрд руб., а вернулось из субъектов через субсидии и дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности около 3386 млрд руб. Другими словами, около 8 млрд руб. собранных в ЗАТО налоговых платежей остается в региональных бюджетах. А это практически та сумма, на которую федеральный бюджет дотирует ЗАТО. В 2008 г. объем дотаций в ЗАТО «Росатома» из федерального бюджета составил немногим более 8,7 млрд руб.
Получается, что де-юре дотации ЗАТО де-факто выступают дотациями субъектам Федерации и в этой ситуации ЗАТО превращаются по сути в механизм «перекачки» федеральных средств в региональные бюджеты. При этом практика трехлетних отношений показывает: субъекты РФ не считают, что уровень жизни в ЗАТО (несмотря на ст. 7 закона о ЗАТО) должен быть выше, чем в других муниципальных образованиях региона, полагая обеспечение уровня жизни в ЗАТО задачей не субъекта РФ, а задачей Российской Федерации. В этой позиции есть логика: города, где локализованы федеральные объекты, где главы администраций назначаются с участием федеральных органов власти, где федеральная медицина, милиция, пожарная охрана, города, генпланы и программы социально-экономического развития которых утверждаются на федеральном уровне, — воспринимаются скорее как федеральные территории. Эта же логика диктует необходимость дальнейшего расширения «плацдарма федерализации» ЗАТО и законодательного закрепления фактически сложившегося статуса ЗАТО как федеральных социально-экономических комплексов, функционирующих в интересах обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. В этой связи предложение о перенаправлении в федеральный бюджет региональной составляющей налогов, собираемых на территории ЗАТО, с их последующим возвращением через механизм дотаций и субвенций (в том числе и на реализацию передаваемых государственных полномочий) не выглядит нереалистичным. Тем более что практически все ЗАТО «Росатома» — самодостаточные территории с точки зрения соотношения объема собираемых здесь и перечисляемых в бюджеты всех уровней налоговых и неналоговых платежей с одной стороны и объема фактических расходов местных бюджетов с другой.
3 Появление 22 (по количеству субъектов РФ, где локализованы ЗАТО) версий разграничения полномочий и межбюджетных отношений, когда те или иные полномочия в одном случае передаются от субъекта муниципалитетам, в другом — остаются государственными. При этом от региона к региону серьезно отличаются количество и качество устанавливаемых мер социальной поддержки населения, стандарты финансирования общеобразовательного процесса, стоимость территориальных программ госгарантий, размер платежей бюджетов за неработающее население в фонды обязательного медстрахования и т. п.
Среди других проблемных последствий складывающейся ситуации можно назвать процесс сокращения муниципальной бюджетной сети в ЗАТО из-за потери органами местного самоуправления полномочий по содержанию отдельных видов учреждений (учреждения среднего профессионального образования, специализированные учреждения образования для детей с отклонениями в развитии и т. д.). Только в одном ЗАТО «Новоуральск» по этой причине прекратило деятельность 12 муниципальных учреждений. По сути запущен процесс разрушения комплексной и самодостаточной социальной инфраструктуры закрытых территорий, изначально призванной обеспечить жителям полный спектр социальных услуг в плане оговоренной законом «общей социальной компенсации» за проживание в условиях ЗАТО.
Муниципальные заказы
Возникают серьезные вопросы, связанные с реализацией на территории ЗАТО порядка размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с Законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Они вызваны практической невозможностью согласовать позиции многих субъектов, участвующих в цепочке действий по:- утверждению бюджета ЗАТО, объявлению и проведению конкурсных процедур по размещению заказов на текущий финансовый год;
- подписанию муниципальных контрактов и согласованию подрядчиков-нерезидентов в федеральных ведомствах;
- утверждению перечня строек и объектов, финансируемых из федерального бюджета в соответствии с постановлением № 232 Правительства РФ. До последнего времени эти действия носят несинхронный, нескоординированный характер, что увеличивает риск неэффективного освоения бюджетных средств, выделяемых на капитальные вложения. Кроме того, несколько парадоксальным выглядит и сам факт применения механизма развития конкуренции хозяйствующих субъектов и стимулирования их участия в предоставлении услуг, поставке товаров и производстве работ (каковым является конкурс) на территории, где существуют установленные федеральным законодателем ограничения для хозяйственной и предпринимательской деятельности.
Социальная атмосфера в закрытых городах
Отдельная проблема — изменение общей социальной атмосферы в закрытых городах, коррелирующее с проблемой обеспечения общественной безопасности в условиях террористической угрозы, а также возможных криминальных и/или экстремистских проявлений в ситуации финансово-экономического кризиса. Здесь можно отметить два аспекта. С одной стороны, начиная с 90-х гг. в ЗАТО стала формироваться криминальная субкультура, появились асоциальные элементы, в том числе лица, судимые за особо тяжкие преступления, чего невозможно было себе представить в советские времена. С другой стороны, в связи с потерей многих имевшихся прежде у жителей ЗАТО преференций (повышенные стандарты снабжения, оперативное предоставление жилья, развитая социальная инфраструктура, высокий уровень общей культуры населения, практическое отсутствие преступности и т. д.) усилился отток из закрытых городов наиболее квалифицированных, подготовленных специалистов (в том числе — секретоносителей), талантливой молодежи.
О необходимости ответственного органа
Одной из ключевых причин обозначенных выше проблем и постоянно возникающей ситуации, когда при принятии тех или иных нормативно-правовых актов на уровне правительства или федеральных ведомств, при подготовке законодательных актов в Федеральном Собрании недоучитывается специфика ЗАТО, является, с нашей точки зрения, отсутствие на федеральном уровне органа, ответственного за координацию политики по отношению к ЗАТО. Наличие подобного органа в правительстве (или придание данной функции какой-либо уже существующей структуре) позволило бы избежать тех сложностей, которые ЗАТО имели и имеют, например:- при реализации мероприятий ПНП «Здоровье» (в части дополнительных выплат участковым врачам и в части поставок диагностического оборудования и автотранспорта);
- при вступлении в силу постановления Правительства РФ от 5 декабря 2008 г. № 913 о программе госгарантий по оказанию медицинской помощи населению. На основании своей интерпретации этого документа региональные ФОМСы исключают медицинские учреждения ЗАТО из территориальных программ;
- при реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и распоряжения Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, в соответствии с которыми главы местных администраций ЗАТО должны готовить отчетные доклады по ряду показателей, никак не связанных с их полномочиями, и т. п.
