Марина СЕЛИВЕРСТОВА, заместитель руководителя Федерального агентства водных ресурсов
От лицензий — к договорам
С 1 января 2007 г. произошли кардинальные изменения в сфере правового регулирования водных отношений. Вступил в силу новый Водный кодекс. Он изменил основания возникновения права пользования водными объектами. Теперь таким основанием является договор (согласно положениям римского и современного российского гражданского права договор — это добровольное соглашение сторон, каждая из которых признается равной, содержащее взаимные права и обязанности).Водный кодекс закрепил и содержание этого договора, определив одним из существенных его условий условие о плате за пользование водным объектом или его частью. Для целей полной инвентаризации доходов соответствующих бюджетов и обязательств имущественного характера РФ нормой п. 3 ст. 12 Водного кодекса введен новый для водного законодательства институт государственной регистрации договоров в Государственном водном реестре (ГВР). Именно с даты государственной регистрации договора в ГВР последний признается заключенным и приобретает силу не только для сторон договора, но и для третьих лиц.
Договор проходит несколько этапов своего формирования, существенных для последующего процесса администрирования: определяются платежная база, ставки платы, исчисляется размер платы, подлежащей уплате за конкретный платежный период, устанавливаются сроки исполнения обязанности по уплате. Но именно с даты государственной регистрации договора в ГВР берет свое начало процесс администрирования такого дохода, как плата за пользование водными объектами, в том смысле, который закреплен в нормах Бюджетного кодекса.
Стороны договора
Особо хотелось бы остановиться на сторонах договора, поскольку их характеристика поможет понять особенности организации процесса администрирования дохода от платы за пользование водными объектами. Согласно нормам Водного кодекса сторонами договора могут являться Федеральное агентство водных ресурсов и его территориальные органы, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений с одной стороны и водопользователи (физические или юридические лица) — с другой.Именно то обстоятельство, что ст. 26 Водного кодекса закреплена передача отдельных полномочий РФ субъектам Российской Федерации, и определило довольно сложный распределенный характер администрирования. Это юридическое разграничение сфер ведения «спроецировано» и на объективно сложившиеся уровни администрирования: Главный администратор — Федеральное агентство водных ресурсов — администраторы доходов — территориальные органы Федерального агентства и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ. Упрощенно схему администрирования можно графически изобразить так, как показано на рисунке 1. На самом же деле возникающие в процессе реализации полномочий по администрированию связи участников этого процесса значительно сложней (см. рисунок 2).
Методологические основы администрирования
Учитывая сложный распределенный характер реализации полномочий в установленной сфере, Федеральное агентство водных ресурсов проделало большую работу по формализации, регламентации и закреплению в локальных актах всех процедур и аспектов взаимодействия таких разных участников единого процесса администрирования. Реализуя полномочия главного администратора, агентство с целью обеспечения формирования доходной части федерального бюджета закрепило в качестве исключительного полномочия главного администратора доходов полномочие по принятию решения о возврате платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.Говоря об администрировании как о процессе, нельзя не отметить его сложной интегрированной природы, включающей и функции бюджетного учета и отчетности, прогноза и анализа, процедур принудительного взыскания платы (ведь речь идет о договоре), методического обеспечения и контроля. За два года коллективу агентства удалось сформировать отраслевые методологические основы администрирования.
В части организации бюджетного учета и отчетности разработаны и внедрены аналитические карточки учета платы за пользование водными объектами по каждому договору водопользования, разработаны и внедрены сводные ведомости учета начисленной платы, в которые входят от 5 до 15 субъектов РФ. Эти меры позволили минимизировать сроки сдачи отчетности и позволили фактически сформировать отраслевой стандарт.
В части прогнозирования доходов и анализа поступлений разработаны и проходят апробацию методические указания по формированию прогноза по доходам; разработаны и внедрены унифицированные формы расчета прогноза платы, осуществляется анализ поступлений по видам экономической деятельности, видам водопользования, по бассейнам основных рек, по субъектам РФ, что особенно важно, поскольку доходная база по администрируемому виду дохода находится в стадии становления.
В части обеспечения формирования доходной базы путем реализации установленных законом процедур принудительного взыскания специалистами агентства был разработан алгоритм осуществления процедуры взыскания платы, разработаны и внедрены типовые формы исковых заявлений и унифицированная форма расчета пеней. С помощью этих документов и последовательного соблюдения алгоритма процедуры взыскания даже не имеющий специального образования специалист может надлежаще исполнить закрепленную за ним функцию.
С целью обеспечения оперативной связи между уровнями администрирования и администраторами и автоматизации процесса администрирования в 2008 г. введена в постоянную эксплуатацию информационно-аналитическая система «Администрирование платы».
Кадры и новые задачи
Безусловно, достичь устойчивости функционирования системы только путем издания распорядительных актов и методических указаний невозможно, тем более что для агентства полномочие по администрированию доходов является новым, как и для многих других федеральных органов исполнительной власти. Ни опытом организации процессов администрирования, ни специальными кадрами мы не располагали. Поэтому руководство агентства приняло следующее решение. Для наиболее эффективного закрепления требований главного распорядителя агентство в 2007–2008 гг. провело ряд семинаров-совещаний, в рамках которых прошли обучение госслужащие 15 территориальных органов Росводресурсов и уполномоченных органов исполнительной власти 83 субъектов Российской Федерации или 100 % от числа администраторов данного вида дохода.Современная экономическая ситуация формулирует новые задачи для главных администраторов доходов — это прежде всего обеспечение формирования доходной части, выполнение плановых показателей по доходам федерального бюджета. Именно эти задачи и обусловливают основные направления развития отраслевой системы администрирования: безотлагательная актуализация ИАС «Администрирование доходов» и регламентирующих документов в части введения нового модуля ИАС на уровне уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ; внедрение СЭД у всех администраторов отраслевой системы; расширение направлений и форм взаимодействия с Федеральным казначейством России — имеется в виду более эффективные развернутые формы взаимодействия не только на уровне центральных аппаратов, но и прежде всего на «первичном» территориальном уровне.
