Алистэр ПИРИ,
руководитель проекта Евросоюза «Административная реформа II:
совершенствование управления общественными финансами»
Реализация указанных изменений означает трансформацию системы финансового менеджмента в государственных ведомствах и учреждениях. Роль Федерального казначейства в исполнении бюджета при этом остается прежней: этот орган продолжает осуществлять платежи согласно поручениям ведомств и учреждений и обеспечивать соответствие платежей показателям бюджетной росписи. Меняется распределение полномочий и обязанностей между операционными (профильными) подразделениями и их сотрудниками, с одной стороны, и подразделением, отвечающим за финансы и бухучет, с другой стороны.
Профильные подразделения и их сотрудники (менеджеры) становятся ответственными за расходование бюджетных ресурсов в процессе осуществляемой ими деятельности и за достижение запланированных результатов. Они управляют расходами: получают в свое распоряжение некоторый бюджет, определяют, как и когда наилучшим образом использовать эти средства, и отчитываются за результаты расходов. Возрастает и их роль в процессе подготовки бюджета. Параметры бюджета, которые доводятся до субъектов бюджетного планирования (СБП) сверху в соответствии со среднесрочным финансовым планом, должны согласовываться с распределением расходов по различным направлениям и подведомственным учреждениям при активном участии тех, кто будет принимать конкретные решения в процессе исполнения бюджета. В этих условиях менеджеры смогут осмыслить ожидаемые результаты и овладеть бюджетом еще на стадии его формирования.
Прерогативой финансового подразделения остаются операции по подготовке к осуществлению платежей через Казначейство (формирование платежных поручений в соответствии с решениями операционных менеджеров, отправка поручений в Казначейство и т. п.), а также вопросы, касающиеся согласования бюджета СБП с Министерством финансов (а также, в случае необходимости, с Министерством экономического развития и торговли). Соответственно именно это подразделение играет главную роль в процессе подготовки бюджета СБП, помогая руководителям ведомства определить структуру расходов, то есть распределить заданный Министерством финансов объем ресурсов между различными, нередко конкурирующими друг с другом направлениями деятельности СБП и его подведомственных органов и учреждений. Кроме того, финансовое подразделение осуществляет мониторинг исполнения бюджета, принимает меры, предотвращающие опережение или запаздывание в расходовании средств, и отчитывается за исполнение бюджета перед главой СБП.
Поддержка трансформации финансового менеджмента
Делегирование полномочий и обязанностей в сфере финансового менеджмента должно сопровождаться постепенным переносом акцента с внешнего контроля, осуществляемого Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзором) и Федеральным казначейством, на внутренний контроль, осуществляемый самим СБП. Внутренний контроль необходимо укрепить таким образом, чтобы руководители СБП и Министерство финансов были полностью уверены в том, что внутриведомственные системы финансового менеджмента работают эффективно, то есть обеспечивают бесперебойность бюджетного процесса, выполнение принятых обязательств, целевое исполнение бюджетных ассигнований и недопущение нарушений. Очень важно как можно скорее избавить операционных менеджеров, управляющих расходами СБП, от мелочной опеки. Это станет важным средством, стимулирующим их к достижению высоких результатов путем гибкого и творческого использования имеющихся бюджетных средств.
Наряду с преобразованиями в сфере контроля важным условием наделения менеджеров новыми полномочиями и обязанностями является внедрение управленческого учета и развитие систем финансовой информации. Министерство финансов должно подготовить руководящий документ, устанавливающий общие принципы работы СБП в данной области, в том числе и с учетом особенностей действующих в СБП информационных систем и необходимости их взаимодействия с развивающимися информационными системами Казначейства. Кроме того, Министерству финансов следует провести тщательный анализ бюджетной классификации и Единого плана счетов бюджетного учета в целях внесения изменений, которые позволили бы создать условия для генерирования финансовой информации, отвечающей требованиям новой системы финансового менеджмента. При этом Министерство финансов четко определит структуру плана счетов, установив, какие сегменты будут использоваться исключительно предписанным сверху образом, а какие будут обслуживать внутриведомственные потребности.
В рамках СБП за это направление должно отвечать финансовое подразделение: его важной задачей станет регулярное предоставление надлежащей финансовой информации операционным менеджерам. Финансовое подразделение обязано создать механизм генерирования такой информации в удобной для менеджеров форме, позволяющей им вести мониторинг находящегося в их распоряжении бюджета и принимать своевременные и обоснованные решения об осуществлении расходов. Вполне возможно, что на первых этапах построения новой системы финансового менеджмента профильные подразделения будут получать необходимую им информацию в форме специально создаваемых электронных таблиц и лишь позднее появится возможность внедрения полностью автоматизированного механизма формирования и рассылки данных.
Мониторинг достижения результатов и обеспечение подотчетности
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности СБП включают в себя отчетность, в рамках которой сравниваются плановые и фактические результаты работы за последние три года. То же самое предусмотрено и для Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ. Составление такой отчетности и повышение эффективности БОРа вообще требуют внедрения в СБП и их подведомственной сети процедур, обеспечивающих мониторинг достижения запланированных результатов.
Главными действующими лицами этих процедур призваны стать менеджеры операционных (профильных) подразделений, а мониторинг в целом должен рассматриваться в качестве одной из составных частей системы подотчетности, пронизывающей всю иерархическую структуру учреждений и органов власти. Эта структура состоит из нескольких уровней: получатели, распорядители, главные распорядители средств бюджета, субъекты бюджетного планирования, Министерство финансов, Правительство, Федеральное собрание (естественно, в рамках каждодневной деятельности цепочка подотчетности является не столь длинной). Получив новые полномочия и обязанности, операционные менеджеры не становятся хозяевами самим себе: они отчитываются перед руководителями учреждений или ведомств.
Каждый иерархический уровень должен получать хорошо подготовленную, сфокусированную и сжатую информацию, отвечающую его индивидуальным потребностям в отслеживании процесса достижения ожидаемых результатов. Степень детализации используемой для мониторинга информации должна уменьшаться по мере повышения уровня, хотя вышестоящему органу оставляется право в случае необходимости запросить самые подробные сведения. Создание надлежащей системы мониторинга и обеспечения подотчетности станет важным фактором повышения эффективности бюджетных расходов и принятия действенных управленческих решений.
Внедрение внутреннего аудита и изменение сфокусированности внешнего аудита
Внутренний аудит
В частном секторе российской экономики внутренний аудит хорошо известен и применяется достаточно широко. В настоящее время обдумывается его внедрение в секторе государственного управления. Если внутренний контроль – это система, которая представляет собой совокупность нацеленных определенным образом внутриведомственных процессов, то внутренний аудит – это институциональное средоточие данной системы, то есть орган внутреннего контроля. Это отдельная структурная единица, не входящая в состав какого-либо иного подразделения и не объединяющая свои функции с какими-либо другими (например, с такими как управление финансами, бухгалтерия, юридическое сопровождение). Руководитель данной службы подчиняется напрямую высшему руководству ведомства.
Служба внутреннего аудита создается не ради проверки правильности каждого решения о расходовании бюджетных средств или каждого конкретного платежа. Она призвана объективно и независимо оценивать эффективность применяемых в ведомстве процедур работы, надежность созданной в нем системы защиты от злоупотреблений, общий уровень качества принимаемых менеджерами решений. Предоставляя руководителю государственного органа своевременную информацию о результатах этих оценок, такая служба становится его глазами и ушами. Иными словами, министр или директор получает уверенность в том, что он достаточно информирован о реальном положении дел в ведомстве, а это помогает ему эффективно выполнять свои функции. Кроме того, служба внутреннего аудита может осуществлять специальный аудит эффективности бюджетных расходов и содействовать менеджерам профильных подразделений в принятии особо сложных решений, требующих углубленного анализа.
Внешний аудит
Внешний аудит – прерогатива Счетной палаты. Она является высшим государственным органом аудита в Российской Федерации, ее функции установлены Бюджетным кодексом и специальным законом. Международная практика выделила важные направления совершенствования внешнего аудита в свете описанных выше изменений бюджетного процесса. Счетная палата РФ уже начинает брать на вооружение такой опыт, и это должно найти адекватное отражение в российском законодательстве. Развитие внешнего аудита будет идти с учетом, во-первых, укрепления внутреннего контроля и введения внутреннего аудита и, во-вторых, полноценного внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты.
В новых условиях внешние аудиторы обязаны в первую очередь определить, достаточно ли эффективно действует служба внутреннего аудита, то есть представляет ли она высшему руководству объективную оценку качества работы внутриведомственных систем БОРа и финансового менеджмента. Акцент внешнего аудита переносится с традиционного аудита (проверки целевого использования бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативно-правовых актов) на аудит эффективности (проверку конкретных результатов деятельности государственных организаций и показателей экономичности, эффективности и результативности бюджетных расходов).
Как правило, аудит эффективности сосредотачивается на особо значимых сферах деятельности ведомства, выявляемых в результате специально проведенного и в дальнейшем периодически повторяемого анализа. Соответственно основным содержанием аудиторского отчета становится объективное рассмотрение плановых и фактических показателей, сильных и слабых сторон в работе ведомства, а также предоставление реалистичных рекомендаций, нацеленных на устранение недостатков и повышение эффективности расходов. Внешние аудиторы становятся не только жесткими критиками серьезных недостатков в работе ведомства, но и советниками, способными внести ценные предложения по совершенствованию его деятельности исходя из итогов аудита.
Реализация бюджетной реформы в сферах исполнения бюджета, проведения мониторинга и представления отчетности о достижении результатов позволит обеспечить подлинное единство бюджетной и социально-экономической политики и тем самым вывести бюджетный процесс в Российской Федерации на качественно новую ступень развития.
