Модернизация общественных финансов в Российской Федерации продолжается уже достаточно долго. Принятие Бюджетного кодекса и тотальный переход на казначейское исполнение бюджета в 1998–1999 гг., ревизия расходных обязательств и сокращение нефинансируемых мандатов 2002–2003 гг., разграничение и передел полномочий между уровнями власти, последовавшая за ними реформа межбюджетных отношений 2003–2004 гг., переход к трехлетнему бюджету, попытки внедрения элементов результативного бюджетирования в 2004–2008 гг. — вот основные вехи бюджетной реформы на федеральном уровне.
На региональный уровень реформирование общественных финансов в течение данного периода проникало двумя путями. С одной стороны, регионы были вынуждены подстраиваться под новации Бюджетного кодекса. С другой стороны, на уровне Федерации был создан активный инструмент поощрения региональных реформ.
С 2002 г. ежегодно из федерального бюджета предоставляются субсидии на реформирование общественных (региональных и муниципальных) финансов.
За счет субсидирования региональных реформ удавалось решать две ключевые задачи. Во-первых, институт субсидий был одним из механизмов практического внедрения нововведений, принимаемых на федеральном уровне. В добровольном порядке отдельные субъекты и муниципальные образования с опережением внедряли новации бюджетного законодательства — трехлетний бюджет, создавали автономные учреждения, объективные межбюджетные отношения и т. д. Тем самым нарабатывалась необходимая позитивная практика, создавалась критическая масса внедрения реформ. Во-вторых, посредством данного инструмента проводилась апробация новых инструментов, находились различные модели, успешные практики, которые в последующем могли быть рекомендованы (или установлены как обязательные) для остальных регионов и муниципалитетов.
Набирающий силу финансовый кризис заставил провести переоценку ценностей в отношении многих расходов и начинаний. Вероятно, вопросы будут заданы и в части актуальности дальнейшего продолжения бюджетной реформы, активной поддержки ее внедрения. В этой ситуации можно выразить надежду, что достаточно эффективный механизм поддержки реформ «на местах» будет сохранен. Не только потому, что прежний цикл реформ еще не завершен и требует наработки соответствующей практики в части бюджетирования социальных услуг, организации автономных учреждений, формирования ведомственных и долгосрочных целевых программ. Сам финансовый кризис является веской причиной для сохранения института поддержки реформ — пусть с иными акцентами и, возможно, более скромными объемами поддержки. Об этом свидетельствует и мировой опыт: реформы общественных финансов, государственного управления были наиболее успешны именно в кризисных ситуациях.
В то же время эффективность федерального инструмента поддержки реформ абсолютно не гарантирует успеха тем регионам и муниципальным образованиям, которые данные реформы осуществляют. Более того, участие в таком «федеральном проекте» сопряжено с целым рядом трудностей, осложняющих достижение поставленных целей. В настоящей статье на основе опыта Ивановской области будут раскрыты и проанализированы основные сложности организации и реализации реформ такого рода, а также возможные пути их решения. Будут затронуты лишь ключевые проблемные моменты, сохранение которых с большой долей вероятности можно ожидать и после ожидаемой трансформации механизма субсидирования региональных реформ в текущем году.
Механизм поддержки реформ сегодня
Ежегодно Министерство финансов РФ проводит отбор 10 субъектов и 10 муниципальных образований для предоставления субсидий на реформирование общественных финансов. В случае прохождения отбора регион (муниципалитет) может рассчитывать на получениев течение двух лет субсидий, средний размер которых составлял в последние годы порядка 80–90 млн руб. ежегодно (для субъектов РФ).
Участие в отборе могут принять не все. Во-первых, это касается муниципальных образований, не являющихся городскими округами, а также городских округов с численностью населения менее 100 тыс. человек. Во-вторых, к отбору не допускаются регионы и муниципальные образования, имеющие просроченную задолженность, не соблюдающие базовые ограничения Бюджетного кодекса по размеру долга и дефицита. В-третьих, нельзя участвовать в отборе более одного раза в течение пяти лет. В 2008 г. было введено еще одно ограничение — по минимальному уровню управления финансами.
Отбор ведется на основе оценки программ реформирования региональных (муниципальных) финансов. Программы оцениваются по установленной методике, ключевое значение в которой имеют два параметра — прирост в ходе реализации программы уровня управления финансами и обоснованность программы. 10 регионам и 10 муниципальным образованиям, чьи заявки признаются лучшими, предоставляется право на получение субсидий. Общий объем субсидий для регионов распределяется пропорционально совокупной оценке заявки с поправкой на уровень бюджетной обеспеченности (чем меньше бюджетная обеспеченность, тем больше потенциальный объем субсидии).
Субсидии предоставляются двумя частями. Первая часть — при условии достижения заявленного уровня управления финансами по итогам первого этапа реформирования (первого года). Вторая часть — при условии достижения конечного заявленного уровня управления финансами. Оценка уровня управления общественными финансами тем самым является краеугольным камнем всего процесса реформирования.
Уровень управления общественными финансами определяется на основе формализованного набора критериев, ежегодно утверждаемых Минфином России. Критерии разбиты на мероприятия, отражающие ключевые направления реформирования финансов. Каждый из критериев имеет свой вес, зависящий от значимости и актуальности самого направления реформирования. В 2007–2008 гг. пятью наиболее значимыми направлениями были:
1) внедрение среднесрочного финансового планирования;
2) совершенствование формирования и реализации целевых программ;
3) формирование и реализация заданий на оказание государственных услуг;
4) стандартизация государственных (муниципальных) услуг;
5) формирование порядка планирования бюджетных ассигнований.
Специфика оценки заключается в том, что в рамках каждого из направлений критерии отражают последовательное улучшение качества управления финансами, причем более высокие критерии не засчитываются без выполнения критериев более низкого уровня.
Выгоды региона (муниципального образования) от участия в отборе прежде всего сводятся к возможности получения финансовой поддержки для проведения институциональных реформ в области финансов и государственного управления. Реформы в части формирования программного бюджета, развития автономных учреждений, стандартизации услуг и др. достаточно дороги и сложны, тогда как федеральные субсидии позволяют их полноценно реализовать. Ивановская область за без малого два года смогла добиться существенного прогресса в сфере управления финансами. Что немаловажно, в условиях кризиса эти достижения не только не утеряны, но и дают определенные преимущества в решении насущных задач.
Трудности практического реформирования
Перечень трудностей и нюансов, возникающих в ходе реализации бюджетной реформы, очень широк, зависит от содержательного наполнения мероприятий реформы и существенно выходит за рамки журнальной статьи. Внимание читателя будет сосредоточено на трудностях общего свойства, которые были актуальны на протяжении всех восьми лет существования института поддержки реформ.Сжатые сроки подготовки программы
Первая серьезная трудность, с которой сталкиваются регионы, нацеленные на получение федеральной поддержки, — это подготовка программы реформирования. Программа является ключевым документом, от качества и обоснованности которого зависит не только оценка Минфина и шансы на получение субсидий, но и весь последующий ход реализации реформы. В то же время на разработку этого документа на практике редко удается отвести более 2–3 месяцев. Это связано с тем, что заявки на участие в отборе должны быть представлены в течение двух месяцев с момента объявления отбора. За это время программа должна быть не только разработана, но и утверждена, одобрена представительным органом и согласована с муниципальными образованиями. Активное формирование программы до объявления отбора также не имеет особого смысла: критерии оценки программ ежегодно меняются (порой довольно сильно), и данные изменения необходимо учитывать при разработке программы.Эффективным решением данной проблемы является привлечение к подготовке программы реформирования экспертной (научной) организации. Принципиально не ошибиться с выбором поставщика, предъявив высокие требования к уровню квалификации (опыту и успешности выполнения аналогичных работ) и срокам выполнения. Определенная доля риска при этом все равно сохранится: с привлеченной компанией необходимо сработаться, выйти на доверительные и ответственные отношения, что удается далеко не всегда. Лучший вариант организации работ — когда консультант формирует развилки и варианты выбора, осуществляет непосредственную подготовку документа, а заказчик принимает управленческие решения по ключевым позициям.
Разработку программы целесообразно начинать заранее, в ином случае сформировать качественный документ в установленные сроки будет невозможно. В Ивановской области работа по формированию программы стартовала в начале августа (вместе с заключением государственного контракта на ее разработку), а была завершена лишь в начале ноября.
Высокая плотность реформирования
Вторая и ключевая сложность реформирования — очень сжатые сроки реализации программы и достижения установленных критериев качественного управления финансами. На практике все заявленные критерии оценки должны быть достигнуты в течение полутора лет — с момента утверждения программы (в конце года), до момента окончания второго этапа, который заканчивается 1 июля года, следующего за очередным. Отдельные «контрольные точки» должны быть пройдены уже к 1 июля очередного года (окончанию первого этапа). Тем самым огромный объем аналитической, нормотворческой и технической работы должен быть проделан в сжатые сроки при существовании не меньшего объема текущей работы органов государственной власти. Задача даже для самого квалифицированного аппарата государственных служащих крайне сложная, связанная с существенными рисками.Практических решений в данном случае несколько. Самое простое из них заключается в концентрации всех усилий на выполнении критериев Минфина России, необходимых для получения субсидий, что называется, любой ценой. Критерии оценки максимально формализованы, что позволяет избежать субъективизма чиновников при оценке выполнения программ, но также создает возможности для их поверхностного, исключительно формального выполнения. При таком подходе широко используются прямое заимствование наработок других регионов и муниципальных образований, издание правовых актов, практически бесполезных и (или) неприменимых на практике, осуществление публикаций и иных действий, предусмотренных программами, исключительно «для галочки». Использование таких методов нетрудно обнаружить: нередко срок жизни документов, принятых в рамках реформирования финансов, очень короток (иногда они отменяются сразу по факту завершения программ), а их невысокое качество, слабая методологическая проработка и родство с правовыми актами других регионов и муниципалитетов видны невооруженным взглядом. Тактически для получения субсидий такой путь может оказаться выигрышным, стратегически — однозначно проигрышным.
Второй вариант решения заключается в привлечении экспертных, научных и консультационных организаций к реализации программы реформирования — разработке проектов правовых актов, осуществлению внедренческих мероприятий, текущему управлению, координации работ и т. д. Как и в случае с разработкой программы, ключевое значение здесь имеют квалификация и добросовестность привлекаемых организаций. Идеальный вариант — получить в качестве головного исполнителя организацию, осуществлявшую подготовку программы: это изначально снимет массу проблем, основанных на различном толковании положений программы реформирования, отсутствии знания текущей ситуации. Целесообразно при этом не дробить между исполнителями работы, тесно связанные между собой.
Описанный вариант решения также не лишен рисков, хотя при благоприятном развитии событий имеет существенно большие шансы на успех. Во-первых, это риски отбора недостаточно квалифицированных исполнителей. Во-вторых, редко упоминаемый риск «вытеснения» управленцев из процесса реформирования, который проявляется при чрезмерной роли привлеченных организаций в реализации реформы. Поэтому принципиально удержать баланс между передачей части работ экспертам (консультантам) и сохранением стратегического видения и управленческой инициативы финансового органа.
Ивановская область пошла преимущественно по второму пути. Значительную часть работ по реализации программы реформирования выполняют внешние, привлеченные организации. Но при этом аппарат финансового органа принимает активное участие в реализации программы, ключевые управленческие решения не выносятся за пределы государственных органов. В результате описанных выше рисков, связанных с превалирующей ролью консультантов в реализации программы, удалось успешно избежать.
Существует и третий вариант решения проблемы: организовать полноценное выполнение программы собственными силами органов власти, с активным применением материального стимулирования, созданием дополнительных структур и штатных единиц. Вариант крайне сложный для практического воплощения, учитывая слабые навыки государственных служащих в части проектного управления, наличие объективных ограничений по уровню оплаты труда. Высоки будут риски и соблазн свернуть реформу до ее формального выполнения, то есть фактически свести ее к первому варианту решения.
Все три вышеописанных варианта (и их комбинации) не отменяют того, что значительная часть проблем по достижению поставленных задач в сжатые сроки должна быть решена еще на этапе составления программы реформирования. Через планирование эффективных механизмов внедрения, через четкое согласование сроков, последовательности реализации программных мероприятий и достижения соответствующих эффектов.
Баланс между реалистичностью и отбором
Третья проблема заключается в том, что в большинстве случаев плановый уровень управления финансами, которого необходимо достичь через два года для получения субсидий, является предельно возможным. В ряде случаев регионыи муниципальные образования обещают достичь максимальных результатов по всем направлениям реформирования, что на практике бывает почти невозможно. Но даже те, кто оставляет «резерв» по определенным направлениям, в действительности заявляют максимум из реально возможного. Это происходит потому, что заявленная оценка уровня управления финансами, который должен быть достигнут по завершении программы, является ключевым критерием для отбора заявок и, следовательно, предоставления права на получение субсидий.
Получается палка о двух концах. Если заявить мало, велика вероятность не пройти отбор и не получить право на субсидии (в то время как под них планируется существенная часть мероприятий программ). Заявить много — возникают риски не выполнить все установленные критерии и тем самым опять же не получить субсидии (здесь следует учитывать, что выполнение ряда критериев не зависит на 100 % от усилий органов власти). Как следствие, при формировании заявок
в Минфин России приходится искать баланс между реалистичностью исполнения программы и максимизацией планового уровня управления финансами.
Универсального средства в данной ситуации не существует. Однако можно пойти по пути снижения собственных рисков, по максимуму вложившись в качество и проработку программы реформирования. При оценке заявок высокое качество программы позволит компенсировать некоторое снижение заявленной оценки и таким образом сохранить управленческий маневр для последующей реализации.
Заявка Ивановской области имела в 2007 г. самый высокий коэффициент обоснованности программы реформирования (88,1 из 100), тогда как заявленный на конец второго этапа уровень управления финансами составил 92,35 (из 100). Это позволило заявке Ивановской области занять при отборе четвертое место. Наличие резерва в 7,65 балла сегодня дает возможность маневрировать выполнением критериев (заменять объективно невыполнимые критерии на ранее не заявленные) и надеяться на успешное завершение второго этапа.
Ограниченность воздействия
Четвертая сложность реализации реформы общественных финансов заключается в ограниченности воздействия органов власти на достижение целого ряда критериев. В качестве иллюстрации ниже представлено несколько таких критериев:- «рост доли продукции малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства региона за последний отчетный финансовый год»;
- «не менее 90 % государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации, удовлетворяют установленным критериям их сохранения».
Еще один пример подобного критерия — «прирост кредиторской задолженности по расходам бюджета отсутствует». Критерий казался вполне выполнимым вплоть до осени 2008 г. Сейчас же, в ситуации финансового кризиса, его исполнение оказалось под большим вопросом.
Частично решить рассматриваемую сложность можно за счет отказа от включения в заявку достижения критериев с ограниченной степенью воздействия. Такой ход был предпринят Ивановской областью при подготовке заявки, однако отказ от включения всех таких критериев означал бы существенное снижение итоговой оценки заявки.
В результате на сегодняшний день выполнение критериев такого рода представляет для области существенную проблему: финансовый кризис невозможно было учесть при оценке рисков реализации программы реформирования. Вероятно, аналогичная ситуация сложилась и у других регионов, муниципальных образований, претендующих на федеральную поддержку. Остается надеяться, что системность и форс-мажорный характер возникшей ситуации будут способствовать объективной оценке достигнутого прогресса с поправкой на финансовый кризис.
Недостатки системы оценки
Пятая трудность заключается в чрезмерно высоких или недостаточно проработанных требованиях по отдельным оценочным критериям, установленным приказом Минфина РФ (следует отметить, что год от года таких критериев становится все меньше). Наличие таких критериев либо существенно осложняет реализацию программы, либо делает невозможным их достижение в плановом периоде.Например, в 2007 г. был установлен критерий о достижении доли ведомственных целевых программ в расходах бюджета (за исключением субвенций) в размере не менее 50 %. В то же время, если из бюджета исключить все расходы, которые по идее не должны быть программными (дотации местным бюджетам, публичные нормативные обязательства, содержание органов власти и др.), вполне может оказаться, что доля программных расходов может составить максимум 40–50 %. Как следствие, выйти на целевой уровень будет возможно только за счет размывания назначения ведомственных программ, включая туда расходы, по своей сути не имеющие программно-целевой установки.
Еще один пример — критерий о не менее чем 50 % расходов, имеющих стандарты качества государственных услуг. Аналогично, выполнение критерия может оказаться крайне затруднительным, если сама доля ассигнований на оказание государственных услуг составляет чуть более 50 % расходов бюджета. Исключив из этой суммы расходы на содержание органов власти, которые нельзя отнести к какому-либо конкретному стандарту, целевой уровень станет недостижимым.
Подобная ситуация возникает и с критерием о заключении долгосрочных контрактов на не менее чем 60 % плановых расходов долгосрочных целевых программ. Когда более 40 % расходов долгосрочных программ составляют субсидии местным бюджетам, критерий автоматически становится недостижим.
Самое простое, но не самое эффективное решение в этом случае — содержательно «подстроить» инструменты реформы под установленные критерии. То есть сформировать ведомственные программы, покрывающие даже потенциально непрограммные расходы, утвердить стандарты по предельно укрупненным услугам, отнеся к ним расходы на содержание курирующих органов власти и т. д. Данный ход позволит выполнить установленные критерии, но существенно снизит практическую ценность реформы по соответствующим направлениям. При этом сложно будет удержаться от девальвации реальных изменений и по другим направлениям реформы, сползания к единственной целевой установке по получению федеральной поддержки.
Ивановская область также столкнулась с объективной сложностью достижения отдельных критериев.
В одних случаях данные критерии были просто не включены в заявку. В других — выполнение таких критериев потребовало сосредоточения дополнительных усилий и средств. Например, планируется разработать и утвердить стандарты качества по более чем 200 государственным услугам и тем самым выполнить федеральную установку. Кое-где удалось учесть необходимость достижения критериев при разработке правовых актов без потери содержательной ценности последних. По некоторым направлениям риски достижения установленных критериев не могли быть полностью просчитаны и сохраняются по сей день.
В то же время с учетом позитивной динамики последних лет стоит ожидать, что число подобных неоднозначных критериев будет сведено Минфином России до минимума.
Запаздывающее предоставление субсидий
Последняя трудность, на которой следует заострить внимание, заключается в достаточно позднем предоставлении субсидий из федерального бюджета. Фактически первая часть субсидии предоставляется через год после начала реформы, а вторая часть — практически по завершении реформы. Это означает, что финансирование программы реформирования должно преимущественно опираться на собственные средства с последующим возмещением расходов за счет федеральной субсидии. В текущих условиях сокращения доходов бюджета это не только крайне сложно, но и довольно рискованно, поскольку само предоставление субсидии не является гарантированным.Еще один нюанс: отчеты о расходовании средств принимаются Минфином по состоянию на 1 июля, тогда как решение о возмещении понесенных расходов — как правило, в декабре. Это создает серьезные трудности для осуществления расходов во втором полугодии каждого из годов реализации программы. На первом этапе данные расходы могут быть возмещены только в конце следующего года, а на втором этапе их возмещение вообще оказывается под большим вопросом.
Ивановской области в определенной мере повезло, поскольку большую часть программы реформирования региональных финансов удалось реализовать в «докризисный» период. По итогам первого этапа область получила субсидию не в порядке возмещения, а в порядке поступления на казначейские счета, что позволит обеспечить бесперебойное финансирование программы в течение всего 2009 г.
В качестве альтернативы может рассматриваться и другой, более экономичный вариант: освоение на конец каждого этапа средств в объеме, соответствующем доле региона (по каждому из мероприятий, предусмотренных планом использования субсидий), с последующим продолжением финансирования данных мероприятий после поступления субсидий. У описанной модели при неоспоримых преимуществах есть один существенный недостаток. График расходов должен быть «подстроен» в первую очередь под поступление субсидии, а не под реальные потребности осуществления мероприятий программы в установленные сроки.
Перспективы и предложения
Очевидно, что если институт поддержки региональных и муниципальных реформ в сфере финансов сохранится, то в ближайшее время он будет сильно меняться. В связи с этим будут уместными пожелания по его изменению и модернизации.1 предложение — устранить немногочисленные недостатки системы оценки уровня управления общественными финансами. Сделать критерии объективно выполнимыми, минимизировать влияние на их достижение внешних неконтролируемых факторов. Установить количественную шкалу оценки достижения различных критериев (например, начислять оценочные баллы не только при уровне программных расходов в размере 50 %, но также в меньшем объеме присваивать их за меньшие уровни — 25 %, 40 %).
2 — расширить применение принципа «одна цель, разные пути достижения», сейчас нередко нарушаемого посредством чрезмерной регламентации действий и норм, которые должны быть осуществлены и установлены.
3 — устранить противоречие между прохождением отбора и реалистичностью заявки, повысив значение проработанности программы, либо ограничив верхний учитываемый предел планируемого уровня управления финансами.
4 — повысить содержательную составляющую оценки реализации программ реформирования, устраняющую возможность для формального достижения установленных критериев. Например, оценивать не только долю стандартизированных расходов, но и их статус, востребованность населением, практическую применимость.
5 — увеличить срок предоставления субсидий и, как следствие, реализации программ реформирования до трех лет, чтобы сделать возможным эффективное практическое внедрение нормативных новаций.
6 — наконец, при объективной актуализации направлений, связанных с антикризисными мерами, сохранить целостную оценку посредством утверждаемых систем критериев уровня и качества управления общественными финансами.
Перечисленные выше предложения призваны не только и не столько облегчить осуществление бюджетных реформ для региональных и муниципальных органов власти, сколько заметно повысить отдачу от их реализации в масштабах всей бюджетной системы Российской Федерации.
