Противодействие коррупции в системе размещения государственных и муниципальных заказов везде и во все времена было темой актуальной и злободневной. И это очевидно: коррупция в государственных закупках приводит к колоссальным потерям в любой стране, причем потери эти не только финансовые. Подходов и методов противодействия коррупции много, но в основе любой успешной антикоррупционной компании изначально лежит эффективная система нормативного регулирования.
Андрей ХРАМКИН, директор Института госзакупок РАГС, председатель Ассоциации экспертов по госзакупкам

Российская нормативная база противодействия коррупции

В декабре 2008 г. в России был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции». Что же наряду с указанным законом представляет собой современная российская нормативная база противодействия коррупции в госзакупках? Можно ли на ее основе победить страшного зверя, имя которому коррупция?
Необходимо отметить, что в России существует довольно обширная нормативная база противодействия коррупции и принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» стало центральной частью этой системы. Нормативная база формируется из нескольких взаимосвязанных блоков:

• блок антикоррупционных законов;
• антимонопольное регулирование;
• регулирование размещения государственных и муниципальных заказов;
• Кодекс об административных правонарушениях;
• Уголовный кодекс;
• отраслевые нормативные акты;
• ведомственные программы и регламенты.

Основными документами, формирующими блок антикоррупционных законов, являются:
1) национальный план противодействия коррупции;
2) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
3) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”».
Кроме этого, частично уже приняты и продолжают выходить подзаконные акты, которые прописывают конкретные механизмы реализации тех или иных норм законов.

Национальный план противодействия коррупции

Национальный план противодействия коррупции был подписан Президентом РФ 31 июля 2008 г. С текстом этого документа можно ознакомиться на официальном сайте Президента РФ (www.kremlin.ru). В отличие от большинства подобных программных документов, принятых в нашей стране раньше, Национальный план противодействия коррупции реально выполняется и значительная часть из предусмотренных им мероприятий на данный момент уже реализована. Национальный план противодействия коррупции состоит из четырех разделов.
Раздел I «Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции» предусматривает подготовку и внесение в Государственную Думу проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» и проектов законов, вносящих антикоррупционные поправки в действующие федеральные законы РФ.
Раздел II «Меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции» подробно освещает планируемую деятельность по улучшению государственного управления, совершенствованию функционирования госаппарата, о создании в составе кадровых служб специальных подразделений по профилактике коррупции, разработке методики оценки эффективности антикоррупционных мер и прочие организационно-технологические меры, направленные на предотвращение коррупции.
Раздел III «Меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению» состоит из двух подразделов, первый из которых посвящен мерам по формированию в стране значительного кадрового потенциала высокопрофессиональных юристов, а второй — мерам по повышению юридической грамотности населения.
Раздел IV «Первоочередные меры по реализации настоящего Национального плана» подробно регламентирует деятельность исполнительной власти по выполнению задач, поставленных Президентом РФ в рамках Национального плана противодействия коррупции.

Закон о противодействии коррупции

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» устанавливает правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Принципиальным и знаковым для России является то, что именно этим законом впервые в нашей современной истории введено определение коррупции и противодействия коррупции. В соответствии со ст. 1 этого закона под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, в том числе и вышеперечисленные действия от имени и в интересах юридического лица. Противодействием же коррупции является деятельность по профилактике, борьбе с коррупцией, а также минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В законе прописаны правовая основа (ст. 2) и принципы противодействия коррупции (ст. 3), а именно: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
В части общепризнанных мер по противодействию коррупции в законе также предусмотрены: обязанность государственных и муниципальных служащих и членов их семей представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8), уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9). Законом регламентирован порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (ст. 11) и указаны ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора в течение двух лет после его ухода с госслужбы (ст. 12). Кроме того, теперь законодательно закреплена ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения (ст. 13–14).

Антимонопольное регулирование

К блоку антимонопольного регулирования предотвращения коррупции в госзакупках относятся ряд статей и пунктов Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В первую очередь это ст. 17 «Антимонопольные требования к торгам» и ст. 18 «Особенности отбора финансовых организаций». Эти статьи устанавливают запреты и ограничения, налагаемые на действия должностных лиц, отвечающих за закупки в целях недопущения ограничения или устранения конкуренции при размещении заказов через торги.
Нарушение указанных запретов приводит к признанию заключенных контрактов недействительными по решению суда. К сожалению, из-под антимонопольного регулирования полностью выпадает самая распространенная конкурентная процедура размещения государственных и муниципальных заказов — запрос котировок.

Регулирование размещения государственных и муниципальных заказов

Блок регулирования размещения государственных и муниципальных заказов состоит из большого числа федеральных законов и подзаконных нормативных актов. Фактически каждый нормативный документ, регламентирующий размещение государственных и муниципальных заказов, содержит в себе те или иные нормы, которые смело можно отнести к инструментам предотвращения коррупции. Это вполне объяснимо: сама регламентация государственных закупок исторически возникла как мера борьбы с коррупцией и злоупотреблениями.
Ключевым нормативным актом в этом блоке является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В ст. 1 «Предмет и цели регулирования настоящего Федерального закона» прямо прописано, что одной из целей этого закона является предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Закон № 94-ФЗ является нормативным актом прямого действия и в части противодействия коррупции решает задачи обеспечения эффективности и экономичности размещения заказов, открытости и прозрачности принятия решений о выборе поставщика, непредвзятого и равного отношения ко всем претендентам на государственный контракт, подконтрольности процедур размещения заказа.

Кодекс об административных правонарушениях

Кодексом об административных правонарушениях РФ (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ) установлена административная ответственность за нарушения правил и процедур размещения государственных и муниципальных заказов, а также нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 7.29–7.32 и 15.14). За нарушение госзакупочного законодательства установлена ответственность в виде штрафов: от 10 тыс. до 50 тыс. руб. для должностного лица, допустившего нарушение; 30 тыс. руб. на каждого члена комиссии, который проголосовал за неправомерное решение, и от 100 тыс. до 500 тыс. руб. на организацию, в которой нарушения были допущены.
Дела рассматривают соответствующие уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов органы федерального уровня и уровня субъектов РФ. На федеральном уровне такими органами являются Федеральная антимонопольная служба и Рособоронзаказ, на уровне субъектов РФ такие органы исполнительной власти устанавливаются нормативными актами каждого субъекта самостоятельно. Также дела об административных правонарушениях могут быть возбуждены прокуратурой.

Уголовный кодекс

В последний год руководителями различных ведомств часто говорится о необходимости включения в Уголовный кодекс РФ специальных норм, касающихся преступлений, связанных с размещением государственных и муниципальных заказов. Тем не менее и в действующей редакции этого нормативного акта имеется достаточное количество статей, применяемых к различным нарушениям, возникающим в сфере госзакупок.
В частности, это уголовная ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), превышение должностных полномочий (ст. 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), служебный подлог (ст. 292) и халатность (ст. 293).

Ведомственные программы и регламенты

К настоящему времени ряд федеральных ведомств уже приняли свои собственные ведомственные документы и регламенты, направленные на противодействие коррупции, остальные готовят или начинают готовить подобные документы. Анализ принятых ведомственных документов позволяет дать краткий обзор некоторых общих рекомендаций в части подходов к формированию и реализации ведомственных программ противодействия коррупции и основных механизмов противодействия коррупции на уровне конкретной организации. В части основных подходов рекомендуется предусмотреть выполнение комплекса экспертно-аналитических работ, направленных на:

• идентификацию ведомственных коррупциогенных прав и полномочий;
• выявление типичных факторов коррупционного риска;
• анализ должностей на коррупциогенность на основе документов регламентирующих их полномочия;
• выработку механизмов противодействия коррупции, в том числе разработка и утверждение Этического кодекса государственного служащего;
• разработку методических рекомендаций по созданию системы мониторинга коррупционных рисков.

В отечественной и международной практике нашли применение следующие основные механизмы противодействия коррупции на ведомственном уровне:

• деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями (система «одного окна», система электронного обмена информацией, документооборота);
• деление административно-управ­ленческих процедур на стадии и их закрепление за не зависимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;
• ротация должностных лиц;
• уменьшение дефицита ресурсов, направленных на реализацию функций, предполагающих взаимодействие с организациями (рассмотрение ходатайств, жалоб);
• обеспечение специального режима работы офисов по приему граждан (информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу);
• детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования;
• совершенствование системы защиты информации.

К настоящему времени в России была создана довольно целостная нормативно-правовая база, которая потенциально позволяет проводить эффективную комплексную политику противодействия коррупции. Насколько действенной и решительной будет эта политика, какие будут достигнуты результаты, заранее оценить сложно. Как ни банально это звучит, но мировой опыт борьбы с коррупцией и наша собственная история показывают: успех любой антикоррупционной компании всегда зависит от политической воли руководства.