Ведомственный финансовый контроль: основные направления совершенствования

Дмитрий СЕМЕНОВ,
начальник отдела Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства


Артем ЛИСИЦЫН,
заместитель начальника отдела Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства

Проблема организации и осуществления ведомственного контроля и ведомственного финансового контроля является одной из основных составляющих общей проблемы совершенствования государственного финансового контроля. Вопросы, стоящие перед ведомственным финансовым контролем как составной частью государственного финансового контроля, особенно актуальны в современных условиях – после реформирования федеральных органов исполнительной власти РФ, перераспределения и упорядочения их функций.
От ревизий – к внутреннему контролю и аудиту
В настоящее время Правительство РФ активно реализует концепцию бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР). В числе прочего она должна решить задачу разработки и внедрения в бюджетный процесс системы мониторинга и оценки выполнения соответствующих программ и эффективности функционирования главных распорядителей бюджетных средств, а также обеспечить сбор, анализ и использование в бюджетном процессе информации о результатах деятельности главных распорядителей бюджетных средств и их подведомственных учреждений (организаций), объеме и качестве предоставления бюджетных услуг и эффективности бюджетных расходов. Эти требования должны в ближайшем будущем коснуться и осуществления ведомственного контроля и ведомственного финансового контроля.
Сегодня подавляющее большинство главных распорядителей бюджетных средств имеют в своей структуре контрольно-ревизионные подразделения. В соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса РФ эти подразделения осуществляют функции контроля над использованием бюджетных средств подведомственными учреждениями и организациями. По сути же их деятельность основывается на проведении регулярных проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности учреждения (организации).
Как известно, ревизия финансово-хозяйственной деятельности – это достаточно трудоемкий и высокозатратный инструмент контрольной деятельности, который, безусловно, позволяет выявить большинство нарушений и недостатков при осуществлении учреждением финансово-хозяйственной деятельности. Однако мировая практика свидетельствует о возможности использования новых, менее затратных форм, методов и способов осуществления контрольной деятельности.
Необходимость использования новых форм контроля связана в том числе с тем, что контрольным органам в условиях БОР необходимо контролировать не только правомерность расходования и целевое назначение используемых бюджетных средств, но и основную деятельность учреждения (организации) с точки зрения эффективности затрат на ее осуществление. Для решения этой задачи в каждом учреждении или организации  должен функционировать отлаженный механизм внутреннего контроля и внутреннего аудита.
Разберемся с понятиями
Само понятие внутреннего контроля не ново: оно появилось еще в начале XVIII века и окончательно сформировалось к началу XX столетия в виде следующих обязательных элементов: разделение полномочий, ротация персонала, использование и анализ учтенных записей. К концу XX века внутренний контроль превращается в инструмент контроля над рисками, и его функции тесно переплетаются с риск-менеджментом (управлением рисками). При этом внутренний контроль имеет очень тесную взаимосвязь с внутренним аудитом.
В современной практике внутреннего контроля и внутреннего аудита используются их следующие понятия:
«Внутренний контроль – это процесс, осуществляемый советом директоров, менеджментом и прочими работниками компании и направленный на достижение целей и задач в следующих направлениях:
– эффективность и результативность операций компании;
– достоверность финансовой отчетности;
– соблюдение соответствующего законодательства, подзаконных актов и регламента» (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, “Internal Control – Integrated Framework”, 1992).
«Внутренний аудит – это деятельность по предоставлению независимых и объективных подтверждений и консультаций, направленная на повышение акционерной стоимости и совершенствование хозяйственной деятельности организации. Внутренний аудит помогает организации достичь поставленных целей, используя систематизированный и последовательный подход к оценке и повышению эффективности процессов управления рисками, внутреннего контроля и корпоративного управления» (The Institute of Internal Auditors, “The Professional Practices Framework”, June 2002).
Как видим, данные определения в таком изложении не могут применяться бюджетными учреждениями и организациями. Поэтому предлагаем адаптировать их к российским бюджетным учреждениям, сформулировав следующим образом.
Внутренний контроль – процесс, осуществляемый руководством и иными работниками бюджетного учреждения, направленный на повышение эффективности и результативности операций по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг, обеспечение достоверности отчетности и соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов и регламентов.
Внутренний аудит – объективная деятельность, направленная на повышение эффективности внутреннего контроля, качества составляемой отчетности и предоставление рекомендаций по повышению эффективности и результативности  деятельности бюджетного учреждения.
При этом необходимо отметить, что внутренний контроль не является некоей организационной единицей, а представляет собой деятельность, с которой все работники организации в большей или меньшей степени сталкиваются и участвуют в ней.
Предварительный контроль эффективнее
Организация действенной системы внутреннего контроля и аудита преследует достижение следующих целей:
– обеспечение контроля над соблюдением бюджетным учреждением законодательных, нормативных и правовых актов РФ, внутриведомственных норм, правил и регламентов;
– наиболее эффективное использование бюджетным учреждением финансовых и нефинансовых ресурсов для достижения намеченных результатов деятельности.
Достижение целей, поставленных перед системой внутреннего контроля и аудита, предполагает смещение акцента при проведении контрольных мероприятий с последующего на предварительный и текущий контроль. Дело в том, что после совершения операций, относящихся к функциональной или финансово-хозяйственной деятельности учреждения, практически невозможно повлиять на их эффективность или устранить выявленные нарушения без определенного рода неблагоприятных последствий. Контроль на наиболее ранних стадиях совершения операций, как правило, позволяет минимизировать возможные потери и затраты. Поэтому одним из основных направлений развития системы внутреннего контроля и аудита является ее переориентация от последующего к текущему и предварительному контролю. Чем раньше будет выявлено нарушение или недостаток, тем меньше негативных последствий они за собой повлекут. Это важное обстоятельство распространяется на любой управляемый процесс.
Управление рисками
Опыт развитых зарубежных стран свидетельствует, что для решения этой задачи необходимо использовать процедуры управления рисками.
Под риском понимается возможность наступления негативного события при осуществлении бюджетным учреждением своей деятельности. Классификация рисков может быть достаточно разнообразной и в большой степени зависит от сферы деятельности бюджетного учреждения. По нашему мнению, можно классифицировать риски на операционные и аудиторские.
Под операционным риском понимается возможность возникновения нарушения установленных процессов и процедур при осуществлении операций по исполнению бюджетным учреждением государственных функций и предоставлению государственных услуг. В свою очередь под аудиторским риском понимается возможность выражения ошибочного или неправомерного утверждения при выявлении, идентификации и оценке нарушений и недостатков
Процедуры управления рисками включают идентификацию рисков, их количественную и качественную оценку, принятие мер, направленных на минимизацию рисков, и постоянный мониторинг рисков.
Для осуществления процедур управления рисками бюджетные учреждения могут использовать аналитические и практические методы. Аналитические методы служат инструментом упреждающего воздействия на риски и включают:
– внедрение системы прогнозирования рисков;
– внедрение превентивных механизмов предотвращения рисков (сценарный подход);
– определение приоритетности рисков;
– проведение постоянного мониторинга рисков.
В свою очередь практические методы предназначены для снижения негативных последствий, возникающих в ходе осуществления операций, связанных с риском, и включают:
– разработку механизмов оперативного устранения возможных негативных последствий;
– создание системы страхования рисков.
Новые нормы, стандарты, рекомендации
На основе вышеизложенного можно заключить, что в настоящее время ощущается острая необходимость в разработке единой концепции развития внутреннего контроля и аудита в государственных органах, в которой необходимо закрепить основные принципы и подходы к осуществлению внутреннего контроля и аудита. Необходимо законодательно закрепить осуществление внутреннего контроля и аудита путем внесения соответствующих изменений в статьи 158, 159, 161, раздел IX и понятийный аппарат Бюджетного кодекса РФ, разработать и утвердить соответствующие стандарты внутреннего аудита в государственных органах, разработать методические рекомендации по осуществлению внутреннего контроля и многое другое.
Мировой опыт свидетельствует, что налаживание системы внутреннего контроля и аудита – прямой путь к росту эффективности использования государственных ресурсов. Если руководители государственных органов эту истину примут, тогда внутренний контроль и внутренний аудит послужат благосостоянию России и ее граждан.