Владимир МИРОНЕНКО, заместитель начальника Управления государственного администрирования Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами
ОЭЗ являются ярким примером государственно-частного партнерства, в котором государство, во-первых, берет на себя обязательства по строительству инфраструктуры ОЭЗ; во-вторых, предоставляет резидентам ОЭЗ налоговые и таможенные льготы, другие преференции, предусмотренные законодательством РФ; в-третьих, создает благоприятный режим администрирования; в-четвертых, гарантирует защиту от неблагоприятных изменений в законодательстве.
Развитие ОЭЗ в России
Постановлениями Правительства РФ в России создано 13 ОЭЗ трех типов:- две промышленно-производственные (Республика Татарстан и Липецкая область);
- четыре технико-внедренческие (Москва, Санкт-Петербург, Дубна, Томск);
- семь туристско-рекреационных (Республики Алтай и Бурятия, Алтайский, Ставропольский и Краснодарский края, Иркутская, Калининградская области).
За период, прошедший с момента выхода Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Закон об ОЭЗ), государством выполнен значительный объем работ:
1 Сформирована обширная правовая база (более 100 правовых актов).
2 Сформирована система управления ОЭЗ, учитывающая интересы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, частных инвесторов и резидентов ОЭЗ.
На нашем сайте есть библиотека статей, посвященная ГЧП в России. Ознакомиться с ней можно здесь.
3 Оформлены земельно-имущественные отношения на территориях ОЭЗ.
4 Организовано строительство более 150 объектов инфраструктуры в ОЭЗ, в том числе введено в эксплуатацию 46 объектов.
Эти шаги оценил бизнес. По состоянию на 1 апреля 2009 года в ОЭЗ всех типов зарегистрированы 172 резидента (24 — в промышленно-производственных, 130 — в технико-внедренческих, 18 — в туристско-рекреационных). До конца года предполагается зарегистрировать не менее 300 резидентов ОЭЗ. 41 резидент уже приступил к производственной деятельности. Ими произведено продукции и услуг на 11,6 млрд руб. На территории ОЭЗ объем инвестиций составил 19,2 млрд. руб., создано более 7 тыс. новых рабочих мест.
Многие проекты в промышленно-производственных зонах (далее — ППЗ) реализуются с участием инвесторов из Италии, Германии, Бельгии, Дании, Японии, Франции, среди которых — крупнейшие компании Isuzu, Fiat, Rocwool, Yokogama.
По опросам резидентов ОЭЗ, среди всех преференций важнейшим условием для них является строительство объектов инфраструктуры за счет бюджетных средств, что позволяет экономить до 20 % от объема инвестиций на реализацию проекта.
По состоянию на 1 марта 2009 года общие затраты консолидированного бюджета составили более 33 млрд. руб., в том числе 18,1 млрд. руб. из федерального бюджета и около 15 млрд руб. — за счет региональных и местных бюджетов.
До конца 2009 года на создание инфраструктуры особых экономических зон будет выделено около 70 млрд руб. бюджетных средств (44,3 млрд руб. — из федерального бюджета и более 25 млрд руб. — из региональных и местных бюджетов).
Наиболее значимые проблемы
Анализ процессов создания и функционирования ОЭЗ позволяет говорить о следующих основных препятствиях для их развития.1 Нормативные ограничения.
По мнению РосОЭЗ, необходимо снижение минимального объема капитальных вложений для резидентов ППЗ с 10 до 3 млн евро и минимального порога вложений с 50 до 10 млн евро в строительство объектов инфраструктуры портовой ОЭЗ, что позволит привлекать в ОЭЗ не только крупных инвесторов. Например, в Елабуге такого решения ждут десятки потенциальных инвесторов, готовых разместить производство в планируемом к строительству парке автокомпонентов на территории ОЭЗ.
Запрет на осуществление некоторых видов деятельности на территории ОЭЗ, в частности на осуществление металлургического производства, останавливает приход в ППЗ высокотехнологичных инновационных производств, основанных на обработке металлов.
Необходимо существенно расширить перечень разрешенных видов портовой деятельности, в частности, включить в него производство морских, речных и воздушных судов, авиационной техники и разрешить на территориях портовых ОЭЗ деятельность ФГУПов.
Невозможность серийного производства инновационной научно-технической продукции в технико-внедренческих ОЭЗ, там же разработанной, приводит к необходимости организации производственных площадок вне границ ОЭЗ, что существенно снижает экономический эффект деятельности резидентов технико-внедренческих зон.
Представляется целесообразным предусмотреть в Законе об ОЭЗ возможность создания портовой ОЭЗ на нескольких участках территории, объединенных общей акваторией морского/речного порта.
Для уточнения правил игры необходимо четко определить перечень существенных нарушений условий соответствующих соглашений, влекущих расторжение соглашения и лишение статуса резидента ОЭЗ.
Все эти предложения РосОЭЗ отражены в проекте федерального закона, рассматриваемого в Государственной Думе.
2Кадровое обеспечение резидентов ОЭЗ.
Проблема привлечения в ОЭЗ современных кадров всегда была актуальной. Во-первых, из-за высоких требований к квалификации, так как в ОЭЗ, как правило, размещаются высокотехнологичные производства. Во-вторых, из-за необходимости обеспечения их современной жилищной и социальной инфраструктурой (ввиду расположения ОЭЗ на новых, неосвоенных территориях).
По расчетам РосОЭЗ, для работников ОЭЗ необходимо построить около 2 млн. кв. м жилья. При этом если до кризиса резиденты ОЭЗ были готовы оплачивать приобретение и аренду жилья для своих сотрудников самостоятельно либо использовать ипотеку, то сейчас необходимо искать другие механизмы.
3Мировой экономический кризис.
Создавшаяся экономическая ситуация воздействует на ОЭЗ по двум направлениям:
снижение эффективности работы действующих резидентов ОЭЗ и активности потенциальных резидентов ОЭЗ;
сокращение бюджетного финансирования на строительство инфраструктуры ОЭЗ.
Пока не наблюдается массового оттока резидентов. Не отказываются от вхождения в ОЭЗ и новые компании (с начала года число резидентов ОЭЗ увеличилось на 30 компаний). Подтверждают свой интерес и зарубежные инвесторы. Однако резиденты информируют нас, что в связи с удорожанием кредитов сроки окупаемости их проектов могут значительно увеличиться.
В условиях кризиса
Следуя принципам ГЧП, РосОЭЗ разработана Программа поддержки резидентов ОЭЗ в условиях мирового финансового кризиса.Основные направления программы:
1Снижение издержек резидентов ОЭЗ.
2Формирование благоприятных условий деятельности.
3 Содействие резидентам ОЭЗ в получении дополнительных финансовых ресурсов (переговоры по этому вопросу ведутся с Внешэкономбанком, Газпромбанком, РосБР, ГК «Роснано», Фондом поддержки малых предприятий в НТС).
4 Оказание содействия резидентам ОЭЗ в решении социальных вопросов.
РосОЭЗ разработало несколько вариантов дальнейшего развития ОЭЗ, включая кризисный вариант — освоение только предусмотренных бюджетных средств в объеме около 70 млрд руб. (44,3 млрд руб. — федеральный бюджет и более 25 млрд руб. — региональные и местные бюджеты). Этот вариант предусматривает завершение работ по объектам, без которых невозможно нормальное функционирование ОЭЗ.
Кроме того, в зависимости от степени освоения и перспектив развития, динамики выделения бюджетных ресурсов рассматриваются варианты заморозки части участков ОЭЗ. Соответствующие предложения направлены нами в Минэкономразвития России.
Разработка новых моделей ОЭЗ
РосОЭЗ активно разрабатывает новые модели создания и управления ОЭЗ, в том числе с использованием принципов ГЧП. Основное направление — ограничение участия государства за счет вовлечения частных инвесторов в строительство инфраструктуры ОЭЗ.Среди таких моделей — создание ОЭЗ без средств федерального бюджета, передача управления ОЭЗ на уровень региона, привлечение частных компаний в качестве операторов конкретной ОЭЗ в целом, привлечение внебюджетных средств на строительство отдельных объектов инфраструктуры ОЭЗ (групп объектов). Однако анализ законодательства свидетельствует о том, что реализация этих моделей невозможна без внесения более или менее существенных изменений в действующие нормативные акты, в том числе в Закон № 116-ФЗ.
При этом разработка альтернативных вариантов создания и развития ОЭЗ выявила определенные трудности. Прежде всего, инвестиционная привлекательность многих инфраструктурных объектов ОЭЗ в настоящее время крайне низка (основные причины — отсутствие достаточного количества потребителей, льготная тарифная политика для резидентов ОЭЗ). Рассчитывать на значительный интерес инвесторов, как в случае с коммерчески привлекательными объектами (например, логистический комплекс в Елабуге), не приходится.
Для инвесторов необходимо создавать дополнительные стимулы. Возможно, надо предоставлять им статус резидента ОЭЗ и расширять полномочия РосОЭЗ по привлечению частных инвесторов — сейчас РосОЭЗ наделено только правом проведения конкурсов на предоставление земельных участков.
Среди других проблем: определение перечня субъектов программ ГЧП, их прав и обязанностей; поиск крупных инвесторов для создания ОЭЗ в целом, так как стоимость всей инфраструктуры одной ОЭЗ доходит до 20 млрд руб.; расчет экономической эффективности создания объектов инфраструктуры ОЭЗ; наделение административными полномочиями компании-оператора; определение мер ответственности компании-оператора ОЭЗ и механизма их применения; определение механизмов участия федеральных органов власти, возможность предоставления ими гарантий в отношении объектов на территории ОЭЗ; определение механизмов участия региональных и муниципальных органов власти, возможность предоставления ими гарантий в отношении объектов вне территории ОЭЗ; применение концессионных механизмов (в настоящее время практика применения закона о концессиях крайне незначительна).
По мнению РосОЭЗ, наиболее логично такими моделями дополнить действующую в соответствии с Законом № 116-ФЗ схему создания и развития ОЭЗ, так как отказ от нее приведет к существенным негативным последствиям: пересмотру соглашений о создании ОЭЗ между Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальными органами; необходимости решения вопросов по финансовым обязательствам сторон, по собственности (объекты инфраструктуры ОЭЗ, построенные ОАО «ОЭЗ», ему же и принадлежат) и аренде земельных участков и т. д. А главное — изменение существующего механизма значительно затормозит процесс развития ОЭЗ и негативно отразится на инвестиционном климате в России.
