Елена МИХАЙЛОВА, заместитель руководителя аппарата Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления
Госполномочия на плечах муниципалитетов
Принятие основополагающего для местного уровня власти Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», казалось бы, должно было решить проблему «нефинансируемых мандатов» — проблему выполнения обязанностей, не обеспеченных финансами. В этом законе изложен четкий принцип деления предмета ведения органов местной власти на вопросы местного значения, непосредственно относящиеся к их обязанностям, и вопросы, передаваемые в порядке делегирования государственных полномочий. Последние должны передаваться одновременно с финансовым и материальным обеспечением.Вместе с тем, несмотря на постоянное совершенствование законодательства о разграничении полномочий, в ряде федеральных законов, принятых до начала административной реформы, еще сохраняют свое действие нормы, прямо обязывающие муниципалитеты решать вопросы, относящиеся в настоящее время к государственным задачам. Некоторые из положений действующих федеральных законов не вполне конкретно определяют орган власти, ответственный за решение той или иной задачи. Более того, и некоторые из законов более позднего периода, принятые уже после Федерального закона № 131-ФЗ, грешат такой неопределенностью или прямо возлагают на органы местного самоуправления обязанности, не указанные в вопросах местного значения.
Подобное положение дел влечет возникновение споров между гражданами, требующими выполнения указанных обязанностей от местной власти, и органами местного самоуправления, которые пытаются доказать, что не вправе тратить средства местного бюджета на выполнение таких обязанностей, так как они не относятся к вопросам местного значения. Следует отметить, что в основной своей массе эти споры разрешаются в пользу граждан, после чего у муниципалитета, безусловно, возникает вопрос о необходимости компенсировать расходы, понесенные местным бюджетом. Поскольку в большинстве указанных случаев речь идет о решении муниципалитетами государственных вопросов, не обеспеченных финансовыми или материальными ресурсами, возникает право требования у государства необходимого возмещения.
Целью настоящей статьи является анализ складывающейся практики подобных возмещений.
Жилье — нуждающимся?
Наиболее часто подобная проблема возникает в сфере жилищных отношений. К большому сожалению, Жилищный кодекс, принятый уже после начала административной реформы, содержит перечень полномочий, возлагаемых на местные органы, но не в рамках решения вопросов местного значения. Как известно, к таким вопросам Федеральный закон № 131-ФЗ относит обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан. Жилищный кодекс в п. 5 ст. 14 также указывает, что к полномочиям органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений относится предоставление за счет муниципального жилищного фонда жилья именно таким гражданам. Что касается иных категорий граждан, признаваемых законодательством нуждающимися в улучшении жилищных условий, то в соответствии с нормами ст. 12 и 13 ЖК РФ порядок предоставления по договорам социального найма жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации входит в полномочия именно субъекта Российской Федерации. Предоставление жилья из федерального жилищного фонда — это, соответственно, полномочия Российской Федерации.Казалось бы, все ясно и законодательство наконец четко делит полномочия по предоставлению жилья в зависимости от категорий граждан, из которых только малоимущие обеспечиваются помещениями за счет муниципального жилищного фонда. Однако до сих пор распространена судебная практика возложения на муниципалитеты обязанностей по предоставлению жилья тем нуждающимся гражданам, которые не относятся к малоимущим, но жилищные права которых особым образом гарантированы государством. Речь идет, как правило, о судьях, прокурорах, участковых милиционерах, военнослужащих, сотрудниках уголовно-исправительных учреждений и некоторых других.
Мы не ставим себе цели анализировать причины и основания такого подхода судов — отметим только, что он связан в основном с применением правил о действии законодательства во времени. Удовлетворяя иски граждан к органам местного самоуправления о предоставлении жилых помещений, суды обращают внимание на то, что соответствующие обязанности местной администрации возникли до изменения законодательства и не были своевременно исполнены (законодательство о прокуратуре, о статусе судей, о воинской службе). Либо применяется норма, устаревшая с позиций действующего законодательства о разграничении полномочий, но не отмененная, обязывающая местную власть предоставить жилье не малоимущему гражданину (например, по Закону РФ «О милиции»). Суды в данном случае исходят прежде всего из принципов безусловных гарантий прав граждан. При этом, однако, нарушается принцип разграничения полномочий, когда каждый уровень власти своими финансами отвечает за свои вопросы ведения. Подобная ситуация приводит к возникновению у муниципалитетов после выполнения решения суда, обязывающего предоставить жилое помещение не в рамках вопросов местного значения, а в силу прямого указания федерального закона, права требования к соответствующей государственной казне о возмещении затрат на выполнение фактически не профинансированных государственных полномочий. Следует отметить, что многие (в основном крупные) муниципалитеты заявляют подобные требования и в случае правильного их формулирования и предъявления необходимых доказательств получают положительные решения судов.
Позиция Конституционного Суда
В частности, можно считать сформировавшейся практику взыскания затрат, понесенных местными бюджетами в связи с обеспечением жильем участковых милиционеров. Согласно ст. 30 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции — не позднее шести месяцев с момента вступления в должность. Несмотря на то что в этой норме не вполне четко разделены полномочия между органами местного самоуправления и иными органами власти, требования работников милиции по предоставлению жилья адресуются именно к местным органам, хотя сами эти сотрудники являются служащими органов государственной власти.Пример. В своей жалобе в Конституционный Суд администрация города Коряжма Архангельской области попыталась оспорить конституционность этой нормы, но безуспешно1. Аналогичный вопрос рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 8 июля 2004 г. № 303-О по жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод ч. 1 ст. 35 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». В данном определении Конституционный Суд пришел к выводу, что оспариваемая норма, из которой вытекает обязанность органов местного самоуправления предоставлять сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь в течение трех лет по установленным законодательством нормам, не может рассматриваться как нарушающая самостоятельность и права местного самоуправления, а следовательно, как противоречащая Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем Конституционный Суд указал, что «возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы жилой площадью, по смыслу ст. 132 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления. Именно такой порядок предусмотрен применительно к судьям Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» (п. 3 ст. 19) и к прокурорам и следователям Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 4 ст. 44). Компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований. При этом не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом». Приведенная правовая позиция Конституционного Суда носит общий характер и в полной мере распространяется на ч. 1 ст. 30 Закона РФ «О милиции».
«В связи с бездействием государства…»
Типичной является ситуация, когда решение суда о возложении на муниципалитет обязанности предоставить жилье конкретному гражданину длительное время не исполняется в связи с отсутствием свободных жилых помещений. Затем гражданин заявляет ходатайство об изменении способа исполнения судебного решения, которое удовлетворяется судом, и с местного бюджета взыскивается сумма для приобретения истцу необходимого жилья. Эта сумма и составляет размер убытков, которые муниципалитет затем предъявляет к взысканию с государственной казны.Пример. Таким образом были взысканы суммы расходов на предоставление жилья участковым уполномоченным милиции по искам администраций Владивостока, Тольятти, Саратова, Благовещенска, Перми2. Администрация г. Костромы взыскала убытки в связи с предоставлением на основании ст. 35 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» квартиры сотруднику учреждения, исполняющего уголовные наказания.
Свои решения суды в основном мотивируют следующим. Законом РФ «О милиции» органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по предоставлению жилых помещений участковым уполномоченным милиции. До настоящего времени федеральным законодательством не разработан порядок компенсации расходов, понесенных органом местного самоуправления при реализации полномочий, возложенных названным Законом, поэтому до надлежащего урегулирования этого вопроса взыскание должно осуществляться из казны Российской Федерации в лице ее финансового органа.
В ряде случаев Минфин России пытается опровергнуть доводы местного самоуправления, ссылаясь на отсутствие вины. Действительно, приведенные ниже статьи Гражданского кодекса обязывают возместить убытки (причиненный вред) лишь в случае совершения противоправного действия или бездействия. Однако эти доводы отклоняются судами. В частности, в определении ВАС по иску администрации г. Перми указано: «Бездействие государства выразилось в неисполнении обязанностей по компенсации истцу указанных затрат, поэтому администрация в силу ст. ст. 16, 1069 Гражданского кодекса вправе требовать от государства возмещения этих расходов как вреда, причиненного неправомерными действиями государственных органов. Вред подлежит возмещению с Российской Федерации в лице соответствующего финансового органа».
Как оформить требование
Как мы видим, во всех рассмотренных выше случаях истцом выступает исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (администрация, мэрия и т. п.). Требование о возмещении подается в арбитражный суд, так как спор носит экономический характер. Основанием иска является возникновение у истца убытков в результате исполнения государственного полномочия — возмещения стоимости жилого помещения участковому уполномоченному милиции. Правовое обоснование иска осуществляется путем ссылок на:Федеральный закон, обязывающий предоставить жилье (в указанных случаях — Закон РФ «О милиции»);
Федеральный закон, регулирующий порядок передачи и исполнения государственных полномочий (ранее ссылались на Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», сейчас целесообразна ссылка на Федеральный закон № 131-ФЗ);
статьи 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса.
Статья 16 ГК РФ указывает на возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления. Статья 1069 помимо этого правила указывает также на то, что это возмещение производится за счет казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования в зависимости от уровня органов власти, действиями или бездействием которых причинен вред. И, наконец, статья 1071 определяет ответчика по таким делам: от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии со специальным поручением эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Заявляя указанные иски, органы местного самоуправления, как правило, привлекают к суду несколько ответчиков, к которым относятся не только Министерство финансов РФ (которое выступает в лице Управления федерального казначейства по региону), но и финансовые органы соответствующего субъекта РФ. Нередко одновременно в качестве ответчиков фигурируют главные распорядители соответствующих бюджетов — отраслевые министерства и ведомства: по искам, связанным с предоставлением жилья милиционерам, — МВД России, ГУВД соответствующих регионов. Однако в приведенных случаях суды, в том числе высшая судебная инстанция, посчитали единственным ответчиком Минфин России как финансовый орган, выступающий в интересах федеральной казны.
(Продолжение статьи читайте в журнале «Бюджет» № 8/2009).
