Концепция совершенствования региональной политики в РФ на период до 2020 года стала предметом детального обсуждения на парламентских слушаниях, проведенных совместно Комитетом Госдумы РФ по делам Федерации и региональной политике и Министерством регионального развития РФ. Участники слушаний обменялись мнениями по поводу содержания Концепции и обсудили вопросы, связанные с законодательным обеспечением ее реализации.
Проект Концепции совершенствования региональной политики был опубликован в июле 2008 г., после чего обсуждался на разных уровнях с целью ее доработки и внесения изменений. Основной целью создания Концепции стало обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. В связи с тем, что в стране усиливается тенденция роста дисбаланса в развитии регионов (по объему ВРП на душу населения минимальное и максимальное значение в субъектах различалось в 2004 году в 73 раза, в 2006 году — в 117 раз, по уровню безработицы: в 2004 году в 48 раз, в 2006 году — в 78 раз), одной из главных целей Концепции является создание максимально благоприятных условий для развития региональных экономик, причем с учетом экономической специализации того или иного субъекта.
Финансирование документа будет осуществляться за счет федерального бюджета и внебюджетных средств. При этом его исполнение будет соответствовать разрабатываемому в настоящее время проекту Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ (Стратегия-2020).
Сергей Юрпалов, замминистра регионального развития РФ
Сбалансированность развития регионов — основная цель Концепции — подразумевает ориентированность на комплексное развитие, повышение конкурентоспособности субъектов РФ, снижение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, создание равных возможностей для граждан России и развитие человеческого потенциала.
Достижение этой цели будет обеспечено в ходе реализации государственной региональной политики, направленной на стимулирование регионов к наращиванию собственного экономического потенциала, в рамках единой системы стратегического планирования развития регионов и государства в целом. В настоящее время единая система стратегического управления и планирования находится в стадии формирования.
Хочу подчеркнуть, что Минрегион и Минэкономразвития пришли к единому мнению, что исключение из инструментов государственной региональной политики федеральных целевых программ территориального развития является преждевременным. Напомню, что в первоначальном варианте Концепции предусматривалось исключить федеральные целевые программы, оставив лишь федеральные отраслевые или ведомственные целевые программы.
В результате доработки проекта Концепции необходимо получить целостную систему региональной политики, действующую в рамках основ стратегического планирования, имеющую единство от выбора целей до порядка принятия управленческих решений в рамках формирования и реализации региональной политики. Все это создаст благоприятную среду для развития зон опережающего экономического роста, определенных в проекте Концепции.
Виктор Усачев, председатель Комитета Госдумы по делам Федерации и региональной политике
Настоящий проект Концепции существенным образом, и именно концептуально, отличается от ранее разработанных документов по данной проблематике: проекта Федерального закона 2006 г. «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации» и Концепции стратегии социально-экономического развития регионов РФ. Суть прежних проектов заключалась в отказе от политики выравнивания уровней развития регионов и переходе к политике преимущественной поддержки «регионов-локомотивов».
Мотивы такого подхода понятны и в целом обоснованны. Но трудно добиться прорыва в экономике и перехода к инновационному развитию «обирая» успешно развивающиеся и перспективные с точки зрения прогресса субъекты. При таком подходе Россия была бы обречена на увеличение и так беспрецедентно глубоких различий в уровнях социально-экономического развития регионов. Кроме того, нарушались базовые принципы российского федерализма, которые гарантируют равные права граждан на доступ к благам и услугам вне зависимости от места их проживания. Реализация такой политики могла привести к массовой миграции населения из депрессивных регионов и, как следствие, обострению межнациональных отношений, росту бытового национализма, ксенофобии и межрелигиозных противоречий. Нельзя оставлять без внимания и активной федеральной поддержки и хронически депрессивные, но геополитически важные регионы.
В основу нынешнего проекта Концепции совершенствования региональной политики заложен некий баланс между политикой сокращения различий в развитии субъектов и курсом на наращивание их экономического потенциала. Таким образом, обеспечиваются равные возможности для граждан и одновременно обращается внимание на необходимость стимулирования развития субъектов.
Очень важно, что в новой Концепции делается акцент на единстве целей, задач и действий органов власти на федеральном, региональном и местном уровнях, на координации работы территориальных органов исполнительной власти федерального уровня, органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления. Реализация такого подхода открывает перспективу упорядочения территориального планирования, которое занимает ключевое место в системе стратегического планирования в масштабах Федерации.
Концепция ориентирована также на территории опережающего развития: городские агломерации, транспортно-логистические узлы, территориально-отраслевые кластеры и т. д., которые формируют основную и перспективную с точки зрения прогресса базу устойчивого развития субъектов и страны. Такой подход позволит точнее и эффективнее прогнозировать основные направления развития территорий, надежнее и качественнее управлять этим процессом.
Галина Изотова, первый заместитель председателя Комитета Госдумы по делам Федерации и региональной политике
Необходимость и целесообразность утверждения Концепции, которая достаточно глубоко проработана, носит комплексный характер. Концепция актуализирована применительно к современному этапу социально-экономического и политического развития страны, конкретизирует положения «Стратегии-2020» с точки зрения определения целей и задач региональной политики, а также инструментов и механизмов ее реализации.
Проект Концепции в представленной редакции позитивно оценивается экспертным сообществом и в целом решает поставленные перед ним задачи. Документ исходит из широкого и продуманного определения региональной политики, которая рассматривает базовый набор глобальных инструментов и комплекс основных проблем, с которыми она сталкивается. В основном эти инструменты связаны со стратегическим планированием, межбюджетными трансфертами, федеративными отношениями и местным самоуправлением.
Ключевые проблемы, которые ставятся в проекте Концепции, связаны с пониманием необходимости не только оказания помощи регионам в краткосрочном периоде, но и создания условий для развития имеющихся и формируемых стратегических преимуществ. Концепция говорит сначала о выравнивании, а затем о развитии, концентрируя ресурсы в опорных центрах роста во всех регионах, в том числе и депрессивных. Сами центры роста определены в проекте Концепции, что является одним из ее главных положительных аспектов. Для решения этих задач в проекте отводится значительная роль федеральным целевым программам территориального развития.
Однако в Концепции существуют некоторые недоработки. В частности, требует уточнения политика «точек роста» (или «полюсов роста»), «зон опережающего развития» с учетом необходимости достижения заявленных социальных целей и, конечно, повышения качества жизни населения. В России существует несколько типов регионов, каждый из которых сталкивается с совершенно разными вызовами: есть регионы с растущей экономикой; регионы с реструктурирующейся экономикой, которые, возможно, сейчас не растут, но у которых есть потенциал; регионы, которые объективно будут сжиматься. Поэтому развитие в условиях роста и развитие в условиях сжатия — две разных стратегии. Кроме того, при внимательном прочтении Концепции можно увидеть, что она ориентирована на энергетическую ориентацию развития экономики, таким образом, недостаточное внимание уделено инновационным вариантам развития страны.
Михаил Дмитриев, президент фонда «Центр стратегических разработок»
Есть целый ряд вопросов, не затронутых в Концепции, но имеющих большое значение с точки зрения региональной политики. В частности, в последние месяцы резко возросло значение обеспечения территориальной мобильности трудовых ресурсов. Этот фактор очень существен для определения перспектив развития региона и является неотъемлемым элементом региональной политики. Поэтому рекомендации о том, какую позицию региону нужно занять по содействию или, наоборот, сдерживанию мобильности трудовых ресурсов, безусловно, должны быть затронуты в Концепции.
В документе много говорится о межмуниципальном сотрудничестве, о том, что во многих случаях дефицит такого сотрудничества является препятствием для эффективного территориального планирования, реализации совместных проектов, в том числе инфраструктурного характера, но не упоминается о необходимости развития межрегионального сотрудничества. Например, развитие городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга явно сдерживается нехваткой межрегионального сотрудничества.
Вопрос о развитии городских агломераций незаслуженно обойден вниманием в Концепции, тогда как в России явно намечается усиление интереса к ним. Из-за отсутствия единых инструментов политики, которые позволили бы содействовать развитию городских агломераций, в последние годы все попытки создания благоприятных условий для их развития оказались несостоятельными.
Еще одно положение Концепции является очень спорным: необходимость создания в самых проблемных, депрессивных регионах социальной среды на уровне крупнейших городских агломераций. Тем самым ставится недостижимая цель, с которой не справляются даже развитые страны, поэтому в тексте нужны определенные уточнения.
Проект Концепции совершенствования региональной политики был опубликован в июле 2008 г., после чего обсуждался на разных уровнях с целью ее доработки и внесения изменений. Основной целью создания Концепции стало обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. В связи с тем, что в стране усиливается тенденция роста дисбаланса в развитии регионов (по объему ВРП на душу населения минимальное и максимальное значение в субъектах различалось в 2004 году в 73 раза, в 2006 году — в 117 раз, по уровню безработицы: в 2004 году в 48 раз, в 2006 году — в 78 раз), одной из главных целей Концепции является создание максимально благоприятных условий для развития региональных экономик, причем с учетом экономической специализации того или иного субъекта.
Финансирование документа будет осуществляться за счет федерального бюджета и внебюджетных средств. При этом его исполнение будет соответствовать разрабатываемому в настоящее время проекту Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ (Стратегия-2020).
Сбалансированность развития регионов — основная цель Концепции — подразумевает ориентированность на комплексное развитие, повышение конкурентоспособности субъектов РФ, снижение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, создание равных возможностей для граждан России и развитие человеческого потенциала.
Достижение этой цели будет обеспечено в ходе реализации государственной региональной политики, направленной на стимулирование регионов к наращиванию собственного экономического потенциала, в рамках единой системы стратегического планирования развития регионов и государства в целом. В настоящее время единая система стратегического управления и планирования находится в стадии формирования.
Хочу подчеркнуть, что Минрегион и Минэкономразвития пришли к единому мнению, что исключение из инструментов государственной региональной политики федеральных целевых программ территориального развития является преждевременным. Напомню, что в первоначальном варианте Концепции предусматривалось исключить федеральные целевые программы, оставив лишь федеральные отраслевые или ведомственные целевые программы.
В результате доработки проекта Концепции необходимо получить целостную систему региональной политики, действующую в рамках основ стратегического планирования, имеющую единство от выбора целей до порядка принятия управленческих решений в рамках формирования и реализации региональной политики. Все это создаст благоприятную среду для развития зон опережающего экономического роста, определенных в проекте Концепции.
Настоящий проект Концепции существенным образом, и именно концептуально, отличается от ранее разработанных документов по данной проблематике: проекта Федерального закона 2006 г. «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации» и Концепции стратегии социально-экономического развития регионов РФ. Суть прежних проектов заключалась в отказе от политики выравнивания уровней развития регионов и переходе к политике преимущественной поддержки «регионов-локомотивов».
Мотивы такого подхода понятны и в целом обоснованны. Но трудно добиться прорыва в экономике и перехода к инновационному развитию «обирая» успешно развивающиеся и перспективные с точки зрения прогресса субъекты. При таком подходе Россия была бы обречена на увеличение и так беспрецедентно глубоких различий в уровнях социально-экономического развития регионов. Кроме того, нарушались базовые принципы российского федерализма, которые гарантируют равные права граждан на доступ к благам и услугам вне зависимости от места их проживания. Реализация такой политики могла привести к массовой миграции населения из депрессивных регионов и, как следствие, обострению межнациональных отношений, росту бытового национализма, ксенофобии и межрелигиозных противоречий. Нельзя оставлять без внимания и активной федеральной поддержки и хронически депрессивные, но геополитически важные регионы.
В основу нынешнего проекта Концепции совершенствования региональной политики заложен некий баланс между политикой сокращения различий в развитии субъектов и курсом на наращивание их экономического потенциала. Таким образом, обеспечиваются равные возможности для граждан и одновременно обращается внимание на необходимость стимулирования развития субъектов.
Очень важно, что в новой Концепции делается акцент на единстве целей, задач и действий органов власти на федеральном, региональном и местном уровнях, на координации работы территориальных органов исполнительной власти федерального уровня, органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления. Реализация такого подхода открывает перспективу упорядочения территориального планирования, которое занимает ключевое место в системе стратегического планирования в масштабах Федерации.
Концепция ориентирована также на территории опережающего развития: городские агломерации, транспортно-логистические узлы, территориально-отраслевые кластеры и т. д., которые формируют основную и перспективную с точки зрения прогресса базу устойчивого развития субъектов и страны. Такой подход позволит точнее и эффективнее прогнозировать основные направления развития территорий, надежнее и качественнее управлять этим процессом.
Необходимость и целесообразность утверждения Концепции, которая достаточно глубоко проработана, носит комплексный характер. Концепция актуализирована применительно к современному этапу социально-экономического и политического развития страны, конкретизирует положения «Стратегии-2020» с точки зрения определения целей и задач региональной политики, а также инструментов и механизмов ее реализации.
Проект Концепции в представленной редакции позитивно оценивается экспертным сообществом и в целом решает поставленные перед ним задачи. Документ исходит из широкого и продуманного определения региональной политики, которая рассматривает базовый набор глобальных инструментов и комплекс основных проблем, с которыми она сталкивается. В основном эти инструменты связаны со стратегическим планированием, межбюджетными трансфертами, федеративными отношениями и местным самоуправлением.
Ключевые проблемы, которые ставятся в проекте Концепции, связаны с пониманием необходимости не только оказания помощи регионам в краткосрочном периоде, но и создания условий для развития имеющихся и формируемых стратегических преимуществ. Концепция говорит сначала о выравнивании, а затем о развитии, концентрируя ресурсы в опорных центрах роста во всех регионах, в том числе и депрессивных. Сами центры роста определены в проекте Концепции, что является одним из ее главных положительных аспектов. Для решения этих задач в проекте отводится значительная роль федеральным целевым программам территориального развития.
Однако в Концепции существуют некоторые недоработки. В частности, требует уточнения политика «точек роста» (или «полюсов роста»), «зон опережающего развития» с учетом необходимости достижения заявленных социальных целей и, конечно, повышения качества жизни населения. В России существует несколько типов регионов, каждый из которых сталкивается с совершенно разными вызовами: есть регионы с растущей экономикой; регионы с реструктурирующейся экономикой, которые, возможно, сейчас не растут, но у которых есть потенциал; регионы, которые объективно будут сжиматься. Поэтому развитие в условиях роста и развитие в условиях сжатия — две разных стратегии. Кроме того, при внимательном прочтении Концепции можно увидеть, что она ориентирована на энергетическую ориентацию развития экономики, таким образом, недостаточное внимание уделено инновационным вариантам развития страны.
Есть целый ряд вопросов, не затронутых в Концепции, но имеющих большое значение с точки зрения региональной политики. В частности, в последние месяцы резко возросло значение обеспечения территориальной мобильности трудовых ресурсов. Этот фактор очень существен для определения перспектив развития региона и является неотъемлемым элементом региональной политики. Поэтому рекомендации о том, какую позицию региону нужно занять по содействию или, наоборот, сдерживанию мобильности трудовых ресурсов, безусловно, должны быть затронуты в Концепции.
В документе много говорится о межмуниципальном сотрудничестве, о том, что во многих случаях дефицит такого сотрудничества является препятствием для эффективного территориального планирования, реализации совместных проектов, в том числе инфраструктурного характера, но не упоминается о необходимости развития межрегионального сотрудничества. Например, развитие городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга явно сдерживается нехваткой межрегионального сотрудничества.
Вопрос о развитии городских агломераций незаслуженно обойден вниманием в Концепции, тогда как в России явно намечается усиление интереса к ним. Из-за отсутствия единых инструментов политики, которые позволили бы содействовать развитию городских агломераций, в последние годы все попытки создания благоприятных условий для их развития оказались несостоятельными.
Еще одно положение Концепции является очень спорным: необходимость создания в самых проблемных, депрессивных регионах социальной среды на уровне крупнейших городских агломераций. Тем самым ставится недостижимая цель, с которой не справляются даже развитые страны, поэтому в тексте нужны определенные уточнения.
