Людмила ПАДИЛЬЯ САРОСА, заместитель директора направления «Муниципальное экономическое развитие» Фонда «Институт экономики города»
Дмитрий ЖИГАЛОВ, руководитель проектов сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Леонид ПЕРЦОВ, ведущий эксперт сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Мировой экономический кризис обострил финансовые проблемы большинства российских городов, при этом в наибольшей степени пострадали города с высоким уровнем экономического развития, а также монопрофильные города. Влияние кризиса усугубляется зависимостью местных бюджетов от поступлений налога на доходы физических лиц, неразвитостью иных источников получения доходов. Фактически администрации монопрофильных городов, столкнувшиеся с падением спроса на продукцию ведущих предприятий, вынуждены одновременно решать проблему трудоустройства населения и проблему компенсации потерь бюджетных доходов.
Монопрофильность и структура доходов муниципального бюджета
Исследование влияния реформы местного самоуправления на финансовое состояние муниципальных образований, проведенное Фондом «Институт экономики города»1, показало, что доля НДФЛ составила в 2008 году 68,6 % от общего объема налоговых доходов против 46,1 % в 2003 году. Между тем органы местного самоуправления практически не имеют возможности оказать прямое влияние на администрирование этого налога. Значимость подоходного налога в налоговых доходах местных бюджетов в 2004–2008 годах неуклонно возрастала, несмотря на то что с 2005 года нормативы отчислений по НДФЛ в бюджеты муниципальных образований были снижены с 50 % до 30% (на рис. 1 представлена укрупненная структура налоговых доходов местных бюджетов в 2003–2008 гг.).
Таким образом, действующая в Российской Федерации система налогов и сборов усиливает влияние экономического кризиса на бюджеты монопрофильных городов. Ситуация усугубляется тем, что снижение доходов населения, занятого в производственном секторе, непосредственно отражается и на доходах малого бизнеса, ориентированного на обслуживание локальных рынков.
С точки зрения занятости в моногородах риск перерастания финансово-экономической проблемы в социальную значителен: на предприятиях моногородов отдельных регионов России занято от 12 % до 70 % населения (см. рис. 2).
Взаимодействие может осуществляться на основе соглашений сторон по решению проблемы занятости и стимулированию создания альтернативных производств товаров и услуг, определяющих деятельность каждой стороны в рамках ее полномочий. Остановимся подробнее на действиях местной администрации по решению проблем текущего периода.
Инструменты влияния местной администрации
Работа органов публичной власти как субъектов экономической деятельности в России сегодня ограничена рамками полномочий, в частности, по решению вопросов местного значения2. В связи с этим инструменты воздействия местной администрации на экономику муниципального образования с некоторой долей условности можно разделить на «прямые» и «косвенные». Под «прямыми» понимаются инструменты по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета; по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; организация и осуществление деятельности на базе муниципальных предприятий и учреждений; формирование и размещение муниципального заказа; финансирование общественных работ и т. д. Но большая часть полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, сформулирована в терминах «создание условий для…», в соответствии с которыми воздействие администрации на экономику будет не прямым, а «косвенным». И те и другие инструменты в силу незавершенности реформ (местного самоуправления, бюджетной, административной), а также процесса разграничения и оформления прав на объекты государственной и муниципальной собственности невозможно на данном этапе точно формализовать в методическом плане. Однако подходы к их формированию уже сейчас вполне понятны, так как основаны на опыте стран, применяющих модель местного самоуправления, и примерах лучших практик муниципального управления в России.Среди инструментов влияния на экономическую ситуацию следует обратить внимание на набор механизмов, который можно обозначить как «управление активами», мировая практика которого значительно отличается от традиционных для России форм бюджетного планирования. Опыт наиболее продвинутых городов в плане организации системы управления муниципальными активами свидетельствует о реализуемости большей части этих инструментов в современных российских условиях.
В ключе стратегических целей развития города и преодоления монопрофильности не следует ограничиваться исключительно «прямыми», административно-распорядительными методами управления активами муниципального образования. Действия местной администрации должны заключаться в мобилизации всех ресурсов города, использовании активов как для формирования доходной части бюджета, так и в неменьшей степени для создания новых видов экономической деятельности на территории муниципалитета. Применение принципа формирования рыночной стоимости аренды муниципального имущества, внедрение механизмов доверительного управления, управление сетевым хозяйством и транспортной инфраструктурой на концессионных условиях — вот лишь небольшой перечень приемов и инструментов, которые моногорода могут включить в арсенал своей муниципальной системы управления.
Мировая практика и российские особенности
В мировой практике в настоящее время доминирует подход, при котором управление муниципальными активами — недвижимостью, землей, заимствованиями, имущественными правами и др. — рассматривается в сравнении с практикой и методологией управления частными активами. Эта методология предполагает полную инвентаризацию активов, а также ведение реестра объектов собственности и управление активами на портфельной основе. При этом собственность рассматривается как портфель активов, структура которого может меняться в зависимости от целей управления. Доходы от управления активами муниципалитета при этом могут составлять значительную часть финансовых ресурсов местной администрации.К странам с наиболее развитой системой управления муниципальными активами относятся США, Новая Зеландия и Австралия. В США, например, муниципалитеты применяют классификацию портфеля муниципальных активов в зависимости от типа целей управления и характера использования (см. табл.1).
Российское законодательство об общих принципах организации местного самоуправления содержит принцип установления закрытого перечня муниципального имущества, не подлежащего расширению. В собственности муниципалитетов может находиться только имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, выполнения муниципальных полномочий или делегированных государственных полномочий. Любое «непрофильное» имущество, находящееся в собственности муниципалитета, должно быть перепрофилировано или отчуждено (путем передачи другому уровню публичной власти или приватизации). Под перепрофилированием фактически понимается приведение имущества в состояние «предназначенности» для выполнения полномочий муниципалитета.
Вместе с тем жесткие финансовые условия, в которые поставлены российские муниципалитеты, заставляют их активно искать другие источники пополнения доходов бюджетов, в том числе в сфере управления муниципальным имуществом: за счет предоставления в аренду и продажи объектов муниципальной собственности. Это обстоятельство вкупе с тем, что население России характеризуется высокими социальными ожиданиями от государства, унаследованными Российской Федерацией от Советского Союза с его традицией государственного патернализма, затрудняет процесс приватизации «непрофильного» муниципального имущества.
Примеры лучшей практики
Рассматривая управление активами как инструмент смягчения влияния кризиса на монопрофильные города и, в перспективе, диверсификации экономики, следует указать на положительные результаты тех муниципалитетов, которые ставят перед собой цель обеспечить полную платность использования земли и муниципального имущества. В связи с этим первоначальная задача состоит в определении муниципальных активов, составлении реестров и определении порядка управления активами, оформлении имущественных прав, организации процесса управления активами. В сфере ответственности муниципальных образований сегодня остается значительное количество неоформленных либо неиспользуемых, либо используемых неэффективно участков земли, зданий, сооружений, инфраструктурных объектов, включение которых в так называемый «лот для предпринимательства» может создать те условия, которые необходимы для начала и развития экономической деятельности.В отношении реализации принципа полной платности показателен опыт города Перми, который характеризуется наличием проработанной нормативно-правовой базы по управлению муниципальным имуществом. В настоящее время город переходит на формирование рыночной стоимости аренды для повышения конкурентоспособности муниципального имущества по сравнению с коммерческой недвижимостью. Кроме того, в Перми внедряется механизм доверительного управления городским имуществом, который является новшеством в системе управления муниципальной собственностью, способствующим запуску в оборот пустующих помещений и повышению доходов городского бюджета.
Пермь относится к числу лидеров и в сфере внедрения в практику передачи муниципального имущества в концессию. В городе создана необходимая правовая база для реализации Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» — Положение о концессионных соглашениях в отношении недвижимого муниципального имущества и Положение и состав комиссии по проведению открытых конкурсов на право заключения концессионного соглашения в отношении недвижимого муниципального имущества.
В начале 2009 года в администрации Перми были проведены конкурсы и подписаны первые два концессионных соглашения по передаче в частное управление победителям конкурсов пустующих имущественных комплексов для осуществления инвестиций в восстановление помещений детских садов при условии сохранения целевого назначения имущества — предоставления услуг дошкольного образования. Здания передаются сроком на 25 лет, что позволит инвесторам полностью окупить свои вложения при грамотном управлении. Передача муниципального недвижимого имущества Перми в концессию создает дополнительные условия для развития малого бизнеса в городе и дополнительные рабочие места, а также способствует решению проблемы с нехваткой мест в городских дошкольных образовательных учреждениях. В 2009 году планируется проведение конкурсов на передачу в концессию еще нескольких объектов муниципальной недвижимости и заключение ряда новых концессионных соглашений.
Важно, что современные методы управления активами не сводятся исключительно к расширению форм привлечения частного сектора. Так, мэрия города Самары, напротив, нацелена на сохранение и увеличение размеров муниципального имущества с целью обеспечения доходной части городского бюджета поступлениями от аренды и части прибыли муниципальных унитарных предприятий. В 2007 года в городе было создано несколько новых муниципальных предприятий и ведется планомерная работа по повышению эффективности существующих унитарных предприятий. В результате в 2008–2009 годах их рентабельность и доходы городского бюджета существенно возросли.
Новые условия управления экономическими процессами, макроэкономический характер кризисных явлений определяют невозможность взаимодействия субъектов управления по «старым правилам». Потребность в применении механизмов государственно-частного партнерства, в наиболее широкой трактовке этого термина, повышается по мере распространения экономического кризиса. Последовательная политика муниципального управления, основанная на принципах системности, сбалансированного применения административно-распорядительных и экономических методов управления и координации всех заинтересованных сторон, не только способна смягчить последствия кризиса, но и может стать фактором успеха в преодолении проблем монопрофильности городов, унаследованных от советской системы территориального размещения производственных мощностей.
