Елена МИХАЙЛОВА, заместитель руководителя аппарата Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления
Обеспечение жильем судей
Предоставление местными администрациями жилья судьям было основано на норме ч. 3 ст. 19 Закона РФ «О статусе судей» в редакции, существовавшей до вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ (закон о монетизации льгот). В соответствии с данным положением местная администрация обязана не позднее шести месяцев после наделения судьи полномочиями и (или) в случае необходимости улучшения его жилищных условий предоставить ему во внеочередном порядке бесплатно в собственность по месту нахождения суда благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома. Указанное жилое помещение предоставляется судье за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета либо приобретается судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых суду на эти цели.Конституционность этого положения была оспорена администрацией Волгограда в Конституционном Суде, который в определении от 9 апреля 2003 г. № 132-О указал: «…обязанность местной администрации касается обеспечения жильем судей того суда, который находится на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления». Правда, в определении содержится также указание на необходимость компенсации муниципалитетам понесенных расходов и их право обратиться за ней в суд.
Противоречия судебной практики
Практика таких обращений показала, что эти дела, как и дела по возмещению затрат на предоставление жилья прокурорам, одни из самых сложных. При очевидности того, что речь идет о государственных гарантиях, которые должны обеспечиваться государством, а не за счет местного населения, взыскать убытки от реализации на местном уровне этих гарантий достаточно тяжело. Во-первых, проблемы возникают с определением подведомственности спора суду. Испытанный способ «ухода от ответственности» — заявление о том, что спор носит характер межбюджетных отношений, а значит, суду неподведомствен. Неопределенность этого вопроса привела к возврату ФАС Московского округа на новое рассмотрение дела по иску администрации муниципального образования «Гусевский район» о взыскании с Судебного департамента при Верховном Суде РФ убытков, вызванных приобретением мировым судьям района жилья (постановление от 6 сентября 2004 г. № КГ-А40/7880-04). По мнению кассационной инстанции «суд не установил, существует ли соответствующий порядок предоставления компенсации в виде направления местной администрацией в вышестоящие органы заявок на включение в расходные статьи бюджета необходимых средств для обеспечения жильем будущих мировых судей региона. Принята ли такая заявка и предусмотрены ли достаточные денежные средства в бюджете… Для правильного рассмотрения дела суду надлежало установить — имеет ли место в данном случае перераспределение средств между субъектом Федерации и федеральным бюджетом и, следовательно, не являются ли эти правоотношения межбюджетными».Однако есть и положительная судебная практика, когда муниципалитет добивался успеха даже в таких спорах. Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 6 ноября 2002 г. по делу № А21-1379/02-С1 признана правомерность взыскания с федеральной казны по иску администрации муниципального образования «Неманский район» Калининградской области о взыскании затрат на приобретение квартиры для судьи. Обязанность предоставить эту квартиру была возложена на администрацию решением суда общей юрисдикции. В связи с отсутствием свободных квартир изменен порядок исполнения решения и с администрации взысканы денежные средства на приобретение жилья, за счет которых судья приобрела квартиру. Удовлетворяя иск муниципалитета, суд указал, что «Законом Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” прямо предусмотрено предоставление судьям жилых помещений за счет местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета». Аналогичное решение было принято судами по иску администрации Нижнего Новгорода (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 6 декабря 2007 г. по делу № А43-762/2007-4-21). Но в этом случае ответчиком по делу был признан не Минфин России (как «универсальный» представитель федеральной казны), а Судебный департамент при Верховном Суде РФ.
Кто ответчик?
Следует отметить, что вопрос об ответчике действительно не является вполне определенным. Если исковое требование сформулировано как возмещение убытков (вреда) в связи с бездействием федеральных органов власти, то очевидна ссылка на ст. 16, 1069 и 1071 ГК РФ, согласно которым ответчиком должен выступать Минфин России или иной орган, специально уполномоченный законом. В последнем из приведенных примеров таким специально уполномоченным органом суд посчитал именно Судебный департамент при Верховном Суде РФ, так как «в соответствии со ст. 5, ч. 18 п. 1 ст. 6, ст. 14 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ “О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации” и п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса обязанность по финансированию судов возлагается на Судебный департамент при Верховном Суде РФ, который является главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим финансирование судов общей юрисдикции и организующим материальное обеспечение судей, в том числе обеспечение судей благоустроенным жильем».Следует отметить, что реальным ответчиком по гражданскому законодательству в данных делах является сама Российская Федерация как специфический субъект права (ст. 124–125 ГК РФ). В п. 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано, что, рассматривая иски, предъявленные согласно ст. 16 и 1069 ГК РФ, суды должны иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов. Последние выступают лишь как представители публичного образования. Вместе с тем, как показывает судебная практика, выбрать надлежащего представителя не всегда просто. В связи с этим правильно поступают муниципалитеты, которые заявляют указанные иски сразу к нескольким ответчикам, во всяком случае — к Минфину России и соответствующему главному распорядителю федерального бюджета.
Источник финансирования —федеральный бюджет
Непросто складывается в судах практика по аналогичным искам муниципалитетов в связи с предоставлением жилья и прокурорам. Но и здесь появляются позитивные «обнадеживающие» решения. Почти год вел борьбу за свои права на компенсацию город Бердск Новосибирской области. Администрация этого муниципального образования в Новосибирской области обратилась в Арбитражный суд Москвы с иском к Российской Федерации в лице Генеральной прокуратуры РФ о взыскании 1 млн 150 тыс. руб. в качестве компенсации за предоставленное прокурору жилое помещение. Все судебные инстанции отказали в удовлетворении этих требований, ссылаясь на то, что расходы городской администрации возникли после 1 января 2005 г., когда вступил в действие новый порядок обеспечения жилой площадью прокуроров, предусматривающий использование Генеральной прокуратурой РФ выделенных средств федерального бюджета на приобретение (строительство) жилья, но не на компенсацию за ранее предоставленное жилье. Этот порядок предусмотрен постановлением Правительства РФ от 6 декабря 2005 г. № 737 «О порядке обеспечения судей, прокуроров и следователей прокуратуры, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями в 2005–2006 годах» и предполагает выделение средств на приобретение специализированного жилья для указанных категорий граждан.Однако очевидно, что эти доводы ошибочны, так как в указанном случае администрация города предоставляла жилье сотруднику прокуратуры во исполнение решения суда, которое было основано на прежнем законодательстве. При этом ни новое, ни старое законодательство не предусмотрело порядок компенсации затрат местного самоуправления на обеспечение этой государственной гарантии. Вместе с тем, учитывая изложенную выше позицию Конституционного Суда РФ о необходимости компенсации местным органам власти подобных расходов, в отсутствие такого порядка эта компенсация должна осуществляться путем взыскания убытков с федеральной казны.
С подобной явно ошибочной позицией судов не согласился ВАС РФ, который в определении от 2 марта 2009 г. № 17159/08 указал, что изменился порядок предоставления прокурорам жилых помещений, но не источник финансирования расходов на приобретение жилых помещений, которым был и остается федеральный бюджет. В силу особого статуса органов прокуратуры их финансовое обеспечение, а также обеспечение гарантий (включающих обеспечение прокуроров жилой площадью) и компенсаций работникам этих учреждений согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» является расходным обязательством Российской Федерации (ст. 52). Городская администрация в 2006 г. предоставила квартиру помощнику городского прокурора на основании решения районного суда Бердска от 25 мая 2005 г. Не исполнить решение суда по мотиву изменившегося порядка обеспечения прокуроров жилой площадью городская администрация была не вправе, поскольку решение имеет силу закона и подлежит обязательному исполнению. Таким образом, городская администрация понесла расходы на реализацию гарантии, финансовое обеспечение которой за счет муниципальных средств не предусмотрено. Отказ компенсировать понесенные расходы нарушает права муниципального образования в области финансовой и бюджетной деятельности.
Можно привести и другие положительные примеры судебных дел, разрешенных в пользу муниципалитетов: постановление ФАС Дальневосточного округа от 26 августа 2008 г. № Ф03-А51/08-1/2928 по иску администрации Владивостока, постановления 17-го апелляционного суда от 30 января 2009 г. по делу № А50-12889/2008 (иск администрации Чайковского района Пермского края) и от 16 марта 2009 г. № 17АП-1303/2009-ГК (иск администрации Перми). Следует также отметить, что, на наш взгляд, в указанных случаях, учитывая характер иска — возмещение убытков в связи с отсутствием компенсации расходов, понесенных в связи с реализацией государственных полномочий, — надлежащим ответчиком является все же Минфин России как представитель федеральной казны по общему правилу. Главные распорядители бюджетных средств, такие как Генеральная прокуратура РФ или Судебный департамент Верховного Суда РФ, могли бы стать ответчиками в силу ч. 3 ст.125 ГК РФ, если бы были наделены специальными полномочиями по компенсации органам местного самоуправления соответствующих расходов. Однако упоминавшееся выше постановление Правительства РФ не наделяло эти органы подобными полномочиями. Вряд ли здесь можно сослаться на Бюджетный кодекс, который определяет целевое расходование средств главными распорядителями бюджетов. В связи с этим, как представляется, ошибочная позиция судов по некоторым из упомянутых дел была обусловлена в том числе неправильным определением ответчика (Генеральная прокуратура, Судебный департамент, а не Минфин), которому денежные средства выделялись на приобретение жилья, а не на компенсацию затрат других органов власти на его приобретение.
За сирот в ответе государство
Однако если в отношении описанных ситуаций можно констатировать возникающее у судов понимание системы как разграничения полномочий, так и разграничения ответственности за их реализацию (то есть чей мандат — тот и несет расходы), то ситуация возложения на муниципалитеты обязанностей по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот пока остается самой трудноразрешимой.Обеспечение этой категории граждан жильем осуществляется во внеочередном порядке в случаях, указанных в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Причем, казалось бы, ч. 1 ст. 8 этого закона вполне определенно говорит, что указанные дополнительные гарантии прав на жилое помещение «обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди», «устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации». Поскольку ни в этой статье, ни в иных положениях закона не упоминается о каких-либо обязанностях местных администраций или органов местного самоуправления, очевидно, что речь идет об обязанностях исполнительной власти субъекта РФ.
Верховный Суд: особое мнение
Но и эти безусловные и определенные положения, прямо указывающие на обязанный субъект, были совсем иначе истолкованы судами общей юрисдикции. В ходе обобщения практики рассмотрения (за период с 2004 по 2006 гг.) дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Верховный Суд РФ сделал следующие выводы. «В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются детям-сиротам. Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 57 ЖК РФ гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления. Такие решения служат основанием заключения договора социального найма.В большинстве случаев прокуроры обращались с заявлениями о предоставлении этим детям жилых помещений по договорам социального найма к органам местного самоуправления. Ответчики, возражая против заявленных требований, ссылались на то, что указанная категория лиц должна обеспечиваться жильем органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, но за счет средств субъекта РФ. Правильной является позиция судов, которые, разрешая дела названной категории, обоснованно не соглашались с доводами органов местного самоуправления (ответчиков по делу) и удовлетворяли требования прокуроров о предоставлении вне очереди по договору социального найма жилых помещений детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, по месту их жительства».
Указанная позиция, к сожалению, на сегодня не изменилась. Она говорит о том, что суд весьма расширенно истолковал норму ст. 57 ЖК РФ о принятии органом местного самоуправления решения о предоставлении жилых помещений в социальный наем, посчитав, что таким образом за местной властью закреплена обязанность по предоставлению жилья независимо от категории нуждающихся. Хотя такой подход явно противоречит разграничению полномочий по обеспечению жильем разных категорий граждан, зафиксированному как в ЖК РФ, так и в Федеральных законах № 131-ФЗ и 184-ФЗ.
То есть налицо вновь возникшая в результате судебного толкования ситуация наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями без материального и финансового обеспечения (по принципу — сначала выполни, а потом, может быть, компенсируем).
Арбитры — на стороне муниципалитетов
Отрадно, что понимание этого есть у арбитражных судов, поскольку формируется судебная практика, в соответствии с которой муниципалитеты добиваются от государства компенсации затрат на предоставление жилья детям-сиротам. Так, успеха, например, добилась администрация Благовещенска, взыскав с казны Амурской области в лице Финансового департамента администрации области сумму затрат на предоставление жилья шести детям-сиротам (постановление ФАС Дальневосточного округа от 17 июля 2007 г. № Ф03-А04/07-1/2052).Вместе с тем в подобных делах муниципалитеты не избежали и неудач. Предъявление требований о возмещении убытков в виде затрат на исполнение государственных полномочий возможно лишь при наличии прямых убытков, то есть при доказывании факта затрат, уже понесенных местным бюджетом. В иных случаях в иске может быть отказано. Ошибочным является заявление иска об истребовании из вышестоящего бюджета средств на приобретение квартиры для гражданина, так как возникающие при этом отношения суды в основном расценивают как межбюджетные и прекращают производство по делу из-за его неподведомственности. Примером может служить решение арбитражного суда по иску администрации Читы об обязании Читинской области в лице комитета по финансам произвести оплату расходов на приобретение квартиры в муниципальную собственность города для предоставления ее во исполнение решения суда (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 августа 2007 г. № А78-302/07-Ф02-5037/07). Поскольку город затрат еще не понес, а требовал выделения средств из областного бюджета, суд правомерно расценил это как отношения, возникшие в процессе межбюджетного регулирования и прекратил дело.
Конечно, практика, когда муниципалитет сначала должен выполнить не обеспеченные финансами государственные обязанности, и лишь затем обращаться за возмещением затрат, представляется несправедливой. Но процесс разграничения полномочий еще продолжается, постепенно «вычищаются» непрофинансированные мандаты государства и — самое главное — все-таки появляется положительная практика взыскания расходов, понесенных муниципалитетами в связи с решением государственных задач.
