Еще древние римляне говорили, что не идти вперед – значит идти назад. В этой связи в памяти встает 1998 год, когда только что избранные депутаты Смоленской областной думы второго созыва доверили мне возглавить депутатский корпус Смоленщины. Как это ни парадоксально звучит, передо мной в тот момент не стоял извечный вопрос «Что делать?». Идти вперед. И прежде всего – через решение экономических и финансовых проблем. Но не подменяя депутатами исполнительную власть, а обеспечивая ей правовую основу для экономической и социальной стабилизации в области, развития экономики региона.
Социально-экономическая ситуация тогда была предельно накалена. Миллионные долги по заработной плате, детским пособиям. Разбалансированная благодаря так называемой системе взаимозачетов финансовая система. О бюджете, который с трудом принимался лишь к середине финансового года, и говорить нечего.
Однако все эти трудности преодолевались большим желанием депутатов работать. Постепенно был налажен активный диалог с администрацией области. Мы научились понимать друг друга, определять приоритеты развития региона, находить компромиссы в решении спорных вопросов, привычными стали согласительные комиссии по работе над законопроектами, вызывавшими разногласия. В этой работе, на всех ее этапах, активное участие также принимали сотрудники органов юстиции, прокуратуры. И мы очень дорожили тем, что в процессе подготовки правовых актов они одновременно проходили как бы экспертизу во всех заинтересованных инстанциях и, как результат, не имели впоследствии сколько-нибудь существенных замечаний.
Кстати, этот прагматический подход к законотворческой деятельности, тенденцию депутатов Областной думы второго созыва заниматься прежде всего экономическими и финансовыми проблемами нам удалось сохранить и в деятельности думы третьего созыва. Если обратиться к статистике, то мы увидим, что более половины законодательных актов, принятых депутатами областной думы второго и третьего созывов, относятся к бюджетному, налоговому и финансовому законодательству. И это из 744 областных законов, принятых за истекший период.
Думаю, не погрешу против истины, если скажу, что за восемь лет усилиями депутатов созданы правовые основы бюджетного и налогового устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений, контроля за соблюдением финансового законодательства. В области успешно работает целый блок законов, которые устанавливают в регионе конкретные налоги, определяют льготы в сфере налогообложения, а также утверждают финансовые нормативы по оказанию населению государственных услуг в сфере образования, здравоохранения, социальной политики и жилищно-коммунального хозяйства.
Действуют нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере рыночной экономики. Законодательно решены проблемы управления и распоряжения объектами государственной собственности области, определены порядок и условия приватизации имущества, находящегося в собственности области, законодательно отрегулированы вопросы предпринимательства, кредитно-инвестиционной деятельности и ипотечного жилищного кредитования.
И все же законодательство по бюджетным вопросам, и прежде всего процедура рассмотрения и принятия областного бюджета, является наиболее важным направлением законодательной деятельности думы.
Сегодня можно смело сказать, что в области сложилась четкая и эффективная система работы как законодателей, так и всех участников процесса принятия областного бюджета. Во-первых, срок внесения администрацией области проекта закона о бюджете в областную думу определен 15 октября и выдерживается неукоснительно. Во-вторых – «рассекреченность» проекта закона до принятия еще в первом чтении. Никто не делает из него тайны за семью печатями, что позволяет на самых ранних этапах формирования бюджета принять в этом процессе активное участие местному самоуправлению, областным управлениям и ведомствам. И, наконец, широкое и конструктивное обсуждение проекта, опять же с участием всех заинтересованных лиц, на депутатских слушаниях, заседаниях общественной палаты и молодежного парламента при Смоленской областной думе, в средствах массовой информации. В результате начиная с 2002 года все законы об областном бюджете на очередной финансовый год принимаются депутатами до его начала.
Изменилась и динамика роста доходов Смоленской области. Объем доходов с 3,8 млрд. рублей в 2000 году вырос до 10,5 млрд. рублей в 2005 году, а в 2006 году он, по прогнозу, составит 12,2 млрд. рублей, то есть увеличение составит 3,2 раза, в том числе по собственным доходам – 3,5 раза. Также положительной стала и динамика расходов. Здесь увеличение составит 3,3 раза.
Одной из важнейших задач дальнейшего развития общественных финансов Смоленской области является использование программно-целевых методов финансового управления. Ведь результативность бюджетных расходов во многом зависит от правильно выбранных приоритетов и самой технологии бюджетного финансирования. Нет смысла наращивать доходы и увеличивать расходы, если отсутствует четкая программа действий, не позволяющая распыление или непроизводительное расходование полученных ресурсов. Поэтому в области за последние годы активно разрабатываются и реализуются целевые программы.
В 2006 году к финансированию за счет средств областного бюджета предлагается 36 областных целевых программ на общую сумму 624 753,7 тыс. руб., или 118,2% к уровню 2005 года. В том числе:
– 22 ранее утвержденные в составе областных бюджетов долгосрочные областные целевые программы на сумму 545 027,7 тыс. рублей;
– 7 краткосрочных областных целевых программ на сумму 60 690 тыс. рублей;
– 7 долгосрочных областных целевых программ, впервые предлагаемых к утверждению и финансированию с 2006 года, на сумму 19 036 тыс. рублей.
По-прежнему в области приоритетной остается социальная сфера.
Удельный вес планируемых социальных расходов областного бюджета в общем объеме расходов увеличивается с 39% в 2005 году до 48% в 2006 году.
Так, по здравоохранению объем финансирования предусмотрен в сумме 222 670 тыс. рублей, или 130% к уровню 2005 года. По социальной политике объем финансирования предусмотрен в сумме 44 620 тыс. рублей, или 110,4% к уровню 2005 года. По образованию, науке и молодежной политике объем финансирования предусмотрен в сумме 42 880 тыс. рублей, или 124,5% к уровню 2005 года. По сельскому хозяйству и ветеринарии объем финансирования предусмотрен в сумме 186 670 тыс. рублей, или 102% к уровню 2005 года.
Начиная с 1 января 2006 года, в связи со вступлением в силу изменений в Бюджетный кодекс РФ, кардинально меняется процедура построения межбюджетных отношений. Поэтому в 2005 году мы вели активную работу по подготовке областной нормативной базы, необходимой для реализации на территории области федерального законодательства в указанной сфере.
Важным этапом в реформировании межбюджетных отношений в области явилось принятие 29 сентября 2005 года областного закона “О межбюджетных отношениях в Смоленской области”, который определил взаимоотношения между участниками межбюджетных отношений по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса в пределах компетенции области как субъекта Федерации. В частности, им законодательно устанавливается порядок предоставления местным бюджетам трансфертов из областного бюджета, определяются условия предоставления из областного бюджета финансовой помощи и бюджетных кредитов местным бюджетам, закрепляются единые нормативы отчислений от налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых в бюджеты муниципальных районов и городских округов.
В то же время при работе над проектом закона “О межбюджетных отношениях в Смоленской области” мы столкнулись и с целым рядом проблем. В частности, практически невозможно было представить полную картину последствий его принятия, а именно, какова будет бюджетная обеспеченность вновь образованных городских и сельских поселений Смоленской области в результате предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с утвержденными методиками. Прежде всего это было связано с отсутствием информации в части исходных данных, необходимых для расчета средств финансовой помощи. Столкнулись мы и с пробелами в федеральном законодательстве, особенно в вопросах изъятия “отрицательных трансфертов” одновременно из бюджетов поселений и городских округов.
В рамках определения механизма предоставления из областного бюджета средств финансовой помощи местным бюджетам также был принят ряд областных законов, регулирующих случаи и порядок предоставления из областного бюджета субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. В частности, субсидий на обеспечение условий для развития на территории муниципальных образований Смоленской области массовой физической культуры и спорта, на проведение мероприятий по охране окружающей среды. В 2006 году перечень приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов, для долевого финансирования которых предоставляются субсидии из областного бюджета, будет расширен. Так, предусматривается предоставление субсидий на финансирование расходов бюджетов городских и сельских поселений, связанных с оплатой труда работников организаций бюджетной сферы.
Хотелось бы отметить принятие Смоленской областной думой изменений в областной закон “О налоге на имущество организаций”, направленный на установление дифференцированных налоговых ставок по налогу на имущество организаций для вновь созданного, приобретенного и модернизированного (реконструированного) имущества. Предполагается, что указанные изменения позволят стимулировать рост инвестиционной активности на территории Смоленской области.
Отличительным признаком областного бюджета на 2006 год является предоставление местным бюджетам практически всего объема финансовой помощи строго по формализованным методикам, утвержденным областными законами с учетом требований федеральных норм.
Областным бюджетом на 2006 год предусмотрено образование пяти фондов:
– регионального фонда финансовой поддержки поселений;
– регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
– фонда муниципального развития Смоленской области;
– регионального фонда софинансирования социальных расходов;
– регионального фонда компенсаций.
При этом общий объем этих фондов превысит 3 млрд. рублей. Кроме этого, в соответствии с требованием статьи 58 Бюджетного кодекса РФ установлены дополнительные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от налога на доходы физических лиц.
Это особенно важно, так как с 1 января 2006 года в соответствии с Законом № 131-ФЗ стартует, пожалуй, одна из сложнейших реформ последних лет – реформа местного самоуправления.
Областной думой уже приняты первоочередные законы, обеспечивающие начало реформы: о границах и статусе муниципальных образований, об установлении численности представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований Смоленской области, сроков их полномочий, а также сроков полномочий глав вновь образованных муниципальных образований Смоленской области, об обеспечении подготовки и проведения в 2005 году выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований Смоленской области.
4 сентября 2005 года во всех муниципальных образованиях (а их сегодня 350) прошли выборы в представительные органы вновь образованных муниципальных образований (избрано 2750 депутатов) и выборы глав вновь образованных муниципальных образований Смоленской области.
Правда, недавно был принят еще один федеральный закон, № 129-ФЗ, который предоставил регионам право отстрочить введение отдельных полномочий до 2009 года, что должно смягчить введение в действие Закона № 131-ФЗ на территории РФ. Но на Смоленщине основная подготовительная работа по вступлению в силу этого закона с 1 января 2006 года уже проведена, и все полномочия согласно федеральному закону передаются на уровень вновь образованных муниципальных образований.
Конечно, видимо, не все будет у нас гладко с введением этого закона с 1 января 2006 года. Тем более что особо острой проблемой как у нас в области, так и во многих других субъектах Федерации по-прежнему является недостаточность доходных источников местных бюджетов. Думается, корень всех проблем именно в финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований. Но и откладывать его введение в области на три года мы не намерены.
Справка "Бюджета"
Владимир Иванович АНИСИМОВ, председатель Смоленской областной думы
Родился в 1948 году.
Окончил Смоленский филиал Московского энергетического института, Академию общественных наук при ЦК КПСС.
Начал трудовую деятельность в городе Смоленске электриком, инженером-испытателем на заводе “Измеритель”. Затем работал в партийных органах: избирался первым секретарем Заднепровского райкома КПСС, первым секретарем Смоленского горкома КПСС.
В 1990 г. избран председателем Смоленского городского Совета народных депутатов.
1995–1997 гг. – первый заместитель главы администрации Смоленской области.
С 1997 г. по настоящее время – председатель Смоленской областной думы второго и третьего созывов.
С 1998 по 2002 г. – член Совета Федерации Федерального собрания РФ.
Награжден орденом Дружбы.
Социально-экономическая ситуация тогда была предельно накалена. Миллионные долги по заработной плате, детским пособиям. Разбалансированная благодаря так называемой системе взаимозачетов финансовая система. О бюджете, который с трудом принимался лишь к середине финансового года, и говорить нечего.
Кстати, этот прагматический подход к законотворческой деятельности, тенденцию депутатов Областной думы второго созыва заниматься прежде всего экономическими и финансовыми проблемами нам удалось сохранить и в деятельности думы третьего созыва. Если обратиться к статистике, то мы увидим, что более половины законодательных актов, принятых депутатами областной думы второго и третьего созывов, относятся к бюджетному, налоговому и финансовому законодательству. И это из 744 областных законов, принятых за истекший период.
Думаю, не погрешу против истины, если скажу, что за восемь лет усилиями депутатов созданы правовые основы бюджетного и налогового устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений, контроля за соблюдением финансового законодательства. В области успешно работает целый блок законов, которые устанавливают в регионе конкретные налоги, определяют льготы в сфере налогообложения, а также утверждают финансовые нормативы по оказанию населению государственных услуг в сфере образования, здравоохранения, социальной политики и жилищно-коммунального хозяйства.
Действуют нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере рыночной экономики. Законодательно решены проблемы управления и распоряжения объектами государственной собственности области, определены порядок и условия приватизации имущества, находящегося в собственности области, законодательно отрегулированы вопросы предпринимательства, кредитно-инвестиционной деятельности и ипотечного жилищного кредитования.
И все же законодательство по бюджетным вопросам, и прежде всего процедура рассмотрения и принятия областного бюджета, является наиболее важным направлением законодательной деятельности думы.
Изменилась и динамика роста доходов Смоленской области. Объем доходов с 3,8 млрд. рублей в 2000 году вырос до 10,5 млрд. рублей в 2005 году, а в 2006 году он, по прогнозу, составит 12,2 млрд. рублей, то есть увеличение составит 3,2 раза, в том числе по собственным доходам – 3,5 раза. Также положительной стала и динамика расходов. Здесь увеличение составит 3,3 раза.
Одной из важнейших задач дальнейшего развития общественных финансов Смоленской области является использование программно-целевых методов финансового управления. Ведь результативность бюджетных расходов во многом зависит от правильно выбранных приоритетов и самой технологии бюджетного финансирования. Нет смысла наращивать доходы и увеличивать расходы, если отсутствует четкая программа действий, не позволяющая распыление или непроизводительное расходование полученных ресурсов. Поэтому в области за последние годы активно разрабатываются и реализуются целевые программы.
В 2006 году к финансированию за счет средств областного бюджета предлагается 36 областных целевых программ на общую сумму 624 753,7 тыс. руб., или 118,2% к уровню 2005 года. В том числе:
– 22 ранее утвержденные в составе областных бюджетов долгосрочные областные целевые программы на сумму 545 027,7 тыс. рублей;
– 7 краткосрочных областных целевых программ на сумму 60 690 тыс. рублей;
– 7 долгосрочных областных целевых программ, впервые предлагаемых к утверждению и финансированию с 2006 года, на сумму 19 036 тыс. рублей.
По-прежнему в области приоритетной остается социальная сфера.
Удельный вес планируемых социальных расходов областного бюджета в общем объеме расходов увеличивается с 39% в 2005 году до 48% в 2006 году.
Так, по здравоохранению объем финансирования предусмотрен в сумме 222 670 тыс. рублей, или 130% к уровню 2005 года. По социальной политике объем финансирования предусмотрен в сумме 44 620 тыс. рублей, или 110,4% к уровню 2005 года. По образованию, науке и молодежной политике объем финансирования предусмотрен в сумме 42 880 тыс. рублей, или 124,5% к уровню 2005 года. По сельскому хозяйству и ветеринарии объем финансирования предусмотрен в сумме 186 670 тыс. рублей, или 102% к уровню 2005 года.
Начиная с 1 января 2006 года, в связи со вступлением в силу изменений в Бюджетный кодекс РФ, кардинально меняется процедура построения межбюджетных отношений. Поэтому в 2005 году мы вели активную работу по подготовке областной нормативной базы, необходимой для реализации на территории области федерального законодательства в указанной сфере.
Важным этапом в реформировании межбюджетных отношений в области явилось принятие 29 сентября 2005 года областного закона “О межбюджетных отношениях в Смоленской области”, который определил взаимоотношения между участниками межбюджетных отношений по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса в пределах компетенции области как субъекта Федерации. В частности, им законодательно устанавливается порядок предоставления местным бюджетам трансфертов из областного бюджета, определяются условия предоставления из областного бюджета финансовой помощи и бюджетных кредитов местным бюджетам, закрепляются единые нормативы отчислений от налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых в бюджеты муниципальных районов и городских округов.
В рамках определения механизма предоставления из областного бюджета средств финансовой помощи местным бюджетам также был принят ряд областных законов, регулирующих случаи и порядок предоставления из областного бюджета субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. В частности, субсидий на обеспечение условий для развития на территории муниципальных образований Смоленской области массовой физической культуры и спорта, на проведение мероприятий по охране окружающей среды. В 2006 году перечень приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов, для долевого финансирования которых предоставляются субсидии из областного бюджета, будет расширен. Так, предусматривается предоставление субсидий на финансирование расходов бюджетов городских и сельских поселений, связанных с оплатой труда работников организаций бюджетной сферы.
Хотелось бы отметить принятие Смоленской областной думой изменений в областной закон “О налоге на имущество организаций”, направленный на установление дифференцированных налоговых ставок по налогу на имущество организаций для вновь созданного, приобретенного и модернизированного (реконструированного) имущества. Предполагается, что указанные изменения позволят стимулировать рост инвестиционной активности на территории Смоленской области.
Отличительным признаком областного бюджета на 2006 год является предоставление местным бюджетам практически всего объема финансовой помощи строго по формализованным методикам, утвержденным областными законами с учетом требований федеральных норм.
Областным бюджетом на 2006 год предусмотрено образование пяти фондов:
– регионального фонда финансовой поддержки поселений;
– регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
– фонда муниципального развития Смоленской области;
– регионального фонда софинансирования социальных расходов;
– регионального фонда компенсаций.
При этом общий объем этих фондов превысит 3 млрд. рублей. Кроме этого, в соответствии с требованием статьи 58 Бюджетного кодекса РФ установлены дополнительные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от налога на доходы физических лиц.
Это особенно важно, так как с 1 января 2006 года в соответствии с Законом № 131-ФЗ стартует, пожалуй, одна из сложнейших реформ последних лет – реформа местного самоуправления.
Областной думой уже приняты первоочередные законы, обеспечивающие начало реформы: о границах и статусе муниципальных образований, об установлении численности представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований Смоленской области, сроков их полномочий, а также сроков полномочий глав вновь образованных муниципальных образований Смоленской области, об обеспечении подготовки и проведения в 2005 году выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований Смоленской области.
4 сентября 2005 года во всех муниципальных образованиях (а их сегодня 350) прошли выборы в представительные органы вновь образованных муниципальных образований (избрано 2750 депутатов) и выборы глав вновь образованных муниципальных образований Смоленской области.
Правда, недавно был принят еще один федеральный закон, № 129-ФЗ, который предоставил регионам право отстрочить введение отдельных полномочий до 2009 года, что должно смягчить введение в действие Закона № 131-ФЗ на территории РФ. Но на Смоленщине основная подготовительная работа по вступлению в силу этого закона с 1 января 2006 года уже проведена, и все полномочия согласно федеральному закону передаются на уровень вновь образованных муниципальных образований.
Конечно, видимо, не все будет у нас гладко с введением этого закона с 1 января 2006 года. Тем более что особо острой проблемой как у нас в области, так и во многих других субъектах Федерации по-прежнему является недостаточность доходных источников местных бюджетов. Думается, корень всех проблем именно в финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований. Но и откладывать его введение в области на три года мы не намерены.
Справка "Бюджета"
Родился в 1948 году.
Окончил Смоленский филиал Московского энергетического института, Академию общественных наук при ЦК КПСС.
Начал трудовую деятельность в городе Смоленске электриком, инженером-испытателем на заводе “Измеритель”. Затем работал в партийных органах: избирался первым секретарем Заднепровского райкома КПСС, первым секретарем Смоленского горкома КПСС.
В 1990 г. избран председателем Смоленского городского Совета народных депутатов.
1995–1997 гг. – первый заместитель главы администрации Смоленской области.
С 1997 г. по настоящее время – председатель Смоленской областной думы второго и третьего созывов.
С 1998 по 2002 г. – член Совета Федерации Федерального собрания РФ.
Награжден орденом Дружбы.
