Людмила ПРОНИНА, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, д. э. н.
Эту задачу необходимо решать в рамках антикризисной политики государства. В результате ее проведения уже осуществлен ряд мер в сфере налоговой и бюджетной политики. В частности, снижен налог на прибыль организаций, увеличен имущественный вычет по налогу на доходы физических лиц для граждан при приобретении жилья, снижены ставки налога на малый бизнес. План действий Правительства РФ предполагает реализацию в 2009 году еще целого ряда антикризисных мероприятий.
Одним из основных направлений финансово-экономической политики в условиях кризиса является обеспечение достаточного наполнения соответствующих бюджетов для выполнения расходных обязательств. В этих целях в мае 2009 года Правительством РФ утверждены «Правила распределения дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ на 2009 г.». С использованием этой методики отбор субъектов РФ для предоставления дотаций производится на основании показателей, характеризующих сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ, от которой зависит сбалансированность местных бюджетов.
Главное условие стабильного функционирования муниципальных образований — обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований. В связи с экономическим кризисом в значительном числе субъектов РФ снизились доходы местных бюджетов. Поэтому в 2008 году сохранялась высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней, которые составили в прошлом году (с учетом субвенций) 1 412,7 млрд руб., или 58,6 % доходов местных бюджетов. При этом доля налоговых доходов в доходах местных бюджетов составила 29,9 %, неналоговых — 11,5 %.
В результате кризиса основные проблемы появились не у федерального бюджета, а у региональных и местных. Это снижение поступлений от налога на прибыль организаций, рост безработицы, влекущий за собой сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц, являющегося основной составляющей доходов региональных и местных бюджетов. В связи с этим вводится механизм адресной финансовой помощи региональным и местным бюджетам в период кризиса. Этот вопрос решался при внесении в марте 2009 года изменений в закон о федеральном бюджете, которые содержат новые условия и параметры развития экономики страны. Внесение данных изменений позволит решить следующие задачи:
- безусловное выполнение всех социальных обязательств, взятых на себя государством, и реализация национальных проектов;
- пересмотр всех инвестиционных проектов на основе анализа их эффективности и безотлагательности, а также определения возможности использования их в качестве «локомотивов» стабилизации экономики.
Вопрос эффективности
Важнейшей проблемой в период кризиса является не только объем финансовых средств, выделенных для реализации антикризисных мер, но и обеспечение прозрачности и эффективности их использования. Инструментом, обеспечивающим эти принципы, должен стать Федеральный закон «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики», принятый Государственной Думой 22 мая 2009 г.Этот закон обязывает Правительство РФ ежеквартально представлять парламенту всю информацию о средствах, идущих на преодоление кризиса, с указанием не только банков, но и конечных получателей этих средств. Подобные нормативные акты, по нашему мнению, были бы эффективны как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований.
Налоговая база местных бюджетов
Систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов, муниципальные районы вовсе не имеют собственных налогов. В 2008 году налоговые доходы составляли 38 % от собственных доходов местных бюджетов, или 720 млрд руб. Из них доходы от местных налогов — лишь около 12 % (82,8 млрд руб.).Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы имущественных налогов, которые в соответствии с мировой практикой должны быть местными налогами. И тут основным направлением должна стать модернизация земельного налога.
Сегодня значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения. В целях исправления такого положения необходимо исключить дальнейшую практику предоставления на федеральном уровне льгот не только по земельному налогу, но и по всем региональным и местным налогам. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов власти вовлекать их в хозяйственный оборот.
При разграничении права собственности на землю между уровнями власти большая часть земельных участков на территории муниципального образования, как правило, переходит в федеральную собственность. В связи с этим было бы целесообразно рассмотреть возможность изменения законодательства о разграничении собственности на землю с тем, чтобы отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков.
Кроме того, на территории муниципального образования к резкому сокращению доходной базы местного бюджета приводит то, что практически все земельные участки, занятые ФГУП или органами государственной власти, признаются ограниченными в обороте в целях «обороны, безопасности и таможенных нужд» и, следовательно, не должны являться объектом налогообложения земельным налогом. Полагаем, что необходимо конкретизировать данное понятие и не признавать в качестве объекта налогообложения земельным налогом земельные участки, предоставленные на соответствующие цели только на основе перечня, утвержденного Правительством РФ. Необходимые поправки к законодательству для решения этих вопросов подготовлены в Комитете Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, соответствующий законопроект внесен в Государственную Думу.
В последнем Бюджетном послании указывается на необходимость принятия главы Налогового кодекса РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан. За I квартал 2009 года по сравнению с I кварталом 2008 года расходы бюджетов муниципалитетов выросли более чем на 11 %, тогда как доходы — лишь на 1,3 %, что связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. В связи с этим Правительство РФ предполагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Вместе с тем в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения их государственной кадастровой оценки. Поэтому для местного самоуправления важно скорейшее принятие проекта федерального закона о внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ (в части введения местного налога на недвижимость) и реальное введение в 2010 году этого налога.
Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджеты), целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении этого налога за местными бюджетами по нормативу 90 %. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10,3 %.
При этом необходимо расширять налоговые полномочия органов местного самоуправления при применении упрощенной системы налогообложения индивидуальными предпринимателями на основе использования патента. А именно: применение этой системы налогообложения должно регламентироваться не законами субъекта РФ, а муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала территорий оказывают налоги на доходы и, в частности, налог на прибыль организаций. Полагаем, что в настоящее время еще не созрели условия для рассмотрения вопроса о введении отдельной ставки налога на прибыль организаций, поступления по которой зачислялись бы в местные бюджеты. Однако этот вопрос должен стоять на повестке дня. Возможное увеличение дифференциации бюджетной обеспеченности территорий в результате этого может быть нивелировано применением режима изъятия сверхдоходов в фонды финансовой поддержки субъектов РФ для последующего выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Стимулирование развития производства и повышение занятости населения обеспечивает налог на доходы физических лиц. Поступления от него составили в 2008 году порядка 69 % — это основной налоговый доход местных бюджетов. Необходимо увеличить долю НДФЛ, которая была бы закреплена на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее чем на 10 % (с 30 % до 40 %) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств, которые ежегодно возрастают. Только в 2008 году по сравнению с 2007 годом расходные обязательства муниципальных образований выросли на 488 млрд руб., или более чем на 25 %.
Важно также улучшить администрирование данного налога. Как неоднократно предлагали муниципалитеты, необходимо обязать налоговых агентов предоставлять в налоговые органы данные о суммах удержанного и начисленного НДФЛ. Эти документы необходимы для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему, так как задолженность по НДФЛ в настоящее время выясняется и взыскивается налоговыми органами только по результатам проводимых ими экстренных проверок.
Очевидно, что важно не только выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований, но и стимулировать их к наращиванию собственного налогового потенциала. Для этого необходимо внесение изменений не только в Налоговый кодекс, но и в Бюджетный кодекс РФ.
Бюджетные кредиты
С 1 января 2009 года в полном объеме вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса РФ. В ней содержится ряд следующих правовых норм, стимулирующих выход из финансового кризиса:в целях компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с изменением налогового законодательства с 1 января 2009 года повышена с 60 % до 100 % доля акцизов на горюче-смазочные материалы, зачисляемая в доходы региональных бюджетов, и дополнительно передано 0,5 % ставки налога на прибыль организаций;
предусмотрено право предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета региональным бюджетам на срок до трех лет, а также возможность формирования органами государственной власти субъектов РФ Резервных фондов субъектов РФ.
Важное значение для региональных и местных бюджетов имеет предоставление бюджетных кредитов из вышестоящих бюджетов. В 2009 году приняты «Правила предоставления (использования, возврата) бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов». Эти Правила устанавливают, что бюджетный кредит предоставляется на частичное покрытие дефицита бюджета субъекта; покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта; осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий; строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог.
Полагаем, что бюджетный кредит важно было бы предоставлять также на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и ликвидацию неэффективных технологий и систем в ЖКХ. Обусловлено это тем, что по сравнению с ранее утвержденным законом о федеральном бюджете на 2009 год снижаются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе сокращается финансирование ФЦП «Жилище».
Межбюджетные отношения
Очевидна необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений. В Бюджетном кодексе РФ целесообразно предусмотреть увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами.Препятствием для сохранения на плаву муниципальных образований, особенно в условиях экономического кризиса, является жесткая система ограничений, введенная Бюджетным кодексом РФ, которая связана с размером финансовой помощи, оказываемой муниципальным образованиям. Сегодня, когда объем этой помощи составляет около 60 % от доходов местных бюджетов, практически все муниципалитеты не вправе реализовать полномочия по самостоятельному установлению оплаты труда депутатов и муниципальных служащих, введению дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, полномочия по решению других вопросов, право на решение которых органы местного самоуправления имеют только за счет собственных доходов. Такая система ограничений требует совершенствования. Полагаем, что одним из вариантов могло бы быть невключение в состав финансовой помощи, учитываемой при установлении ограничений, не только субвенций, но и субсидий и иных целевых межбюджетных трансфертов. При этом не будет снижаться заинтересованность муниципальных образований в получении субсидий, которые в основном идут на осуществление полномочий социального характера.
Особенно актуальным в условиях кризиса было бы принятие в новой редакции главы Бюджетного кодекса РФ о государственном и муниципальном финансовом контроле. Целесообразно внести изменения, предусматривающие объединение в единую систему всех существующих подсистем, осуществляющих финансовый контроль (контроль финансовых, налоговых, таможенных органов, внутриведомственный контроль), а также разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в связи с этим терминологию в нормативно-правовых актах. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер должен быть предусмотрен запрет на проведение финансового контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно контрольными органами различного уровня публичной власти.
Муниципальное имущество
Федеральный закон № 131-ФЗ установил принцип целевого назначения при использовании муниципального имущества. Органы местного самоуправления до 1 января 2012 года должны осуществить отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.У органов местного самоуправления возникают проблемы в связи с тем, что перечни вопросов местного значения не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В то же время практика показывает, что в населенных пунктах с низким уровнем социально-экономического развития, особым географическим положением и климатическими факторами органы местного самоуправления не могут обеспечить предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы.
Использование муниципального имущества приносит значительные доходы в местные бюджеты. Так, в собственных доходах местных бюджетов 15 % составляют неналоговые доходы, основная часть которых (46,2 %) приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности. Полагаем, что необходимо рассмотреть возможность пересмотра перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. При этом принятие решения о расширении указанного перечня должно осуществляться на основе оценки эффективности использования муниципальных предприятий и учреждений в определенных отраслях муниципальной экономики.
Федеральным законом № 122-ФЗ установлен порядок безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами. С 1 января 2009 года этот порядок распространен и на «старые» муниципальные образования (созданные до дня вступления в силу гл. 12 Закона № 131-ФЗ). Вместе с тем остается неурегулированным порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти в случае недостижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества. Не определены также порядок и условия передачи в собственность муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, в том числе порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества.
Кроме того, процесс безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами значительно затруднен в связи с отсутствием в местных бюджетах необходимых средств на проведение инвентаризации, оценки, оформления технической документации передаваемых в муниципальную собственность земельных участков и имущества. Все это требует внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Полагаем целесообразным разработку и принятие федерального закона, комплексно решающего вопросы установления особенностей возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядка учета муниципального имущества.
Несмотря на проблемы, возникающие в муниципальной экономике в период кризиса, еще более актуализируется задача комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Внедряемая в настоящее время система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления неизбежно столкнется с отсутствием достоверной муниципальной статистики для анализа экономического положения муниципальных образований и прогнозирования их социально-экономического развития.
Полагаем, что Правительство РФ должно создать организационные и правовые условия для ведения качественного и достаточного по объему информации мониторинга финансового состояния муниципальных образований, создания эффективной системы информационного и методического обеспечения муниципальных образований на основе укрепления их взаимодействия с органами статистического учета и налоговыми органами.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Финансово-экономический кризис, по расчетам Правительства РФ и мнению экспертов, будет продолжаться не менее трех лет. В связи с этим очень важна подготовка и использование рекомендаций при формировании и внесении изменений в региональные и местные бюджеты в период 2010–2011 годов. При их формировании автор использовал материалы Минфина России, Центра фискальной политики, Института реформирования общественных финансов и др.
1 Смягчение влияния финансово-экономического кризиса при формировании регионального и местного бюджетов
1.1. Рекомендации по формированию доходов бюджетов:
- уточнение прогноза доходов на основе оценки конкурентоспособности налогоплательщиков;
- направление дополнительных доходов бюджетов не на увеличение расходных обязательств, а на формирование в составе бюджетов резервов, используемых в случае сокращения доходных источников;
- анализ налоговых доходов бюджета и рекомендации по повышению их собираемости;
- оптимизация перечня налоговых льгот и их соответствие общественным интересам;
- сокращение недоимки по налогам и сборам в бюджеты;
- анализ неналоговых доходов бюджета и рекомендации по совершенствованию управлением имуществом (активами);
- повышение эффективности использования региональной и муниципальной собственности;
- прогноз объема трансфертов всех видов из вышестоящего бюджета.
- анализ эффективности расходов на предоставление бюджетных услуг;
- анализ эффективности социальных выплат и льгот;
- создание системы учета потребности в предоставляемых услугах муниципального образования;
- стандартизация муниципальных услуг;
- создание предпосылок для реализации новых форм оказания муниципальных услуг;
- формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг;
- разработка критериев отбора инвестиционных проектов и других капитальных вложений для их досрочного прекращения (приостановления);
- ограничение принятия новых расходных обязательств, неувеличение финансирования действующих расходных обязательств;
- определение размера повышения оплаты труда работникам бюджетных учреждений с учетом возможностей бюджета и без ориентации на запланированное в 2009 году повышение оплаты труда работникам федеральных бюджетных учреждений, разработка мер по оптимизации расходов на оплату труда работникам бюджетных учреждений;
- разработка системы раннего предупреждения появления непредвиденных расходов (в том числе на основе контроля над финансовым состоянием предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов Федерации и муниципальных образований);
- определение размера дефицита бюджета с учетом снижения доступности кредитных ресурсов и возможности размещения ценных бумаг субъектов Федерации и муниципальных образований.
2.1. Разработка альтернативных сценариев бюджета:
- разработка альтернативного бюджета на основе анализа финансовых рисков;
- разработка рекомендаций по принципам корректировки годового и среднесрочного бюджетов;
- подготовка проектов бюджетов исходя из консервативного сценария развития экономики и динамики налоговых поступлений в целях недопущения в течение следующего финансового года секвестра расходов.
- использование бюджетных и фискальных инструментов поддержки;
- разработка критериев по отбору объектов поддержки негосударственного сектора экономики;
- разработка предложений по реструктуризации бюджетной сети и стимулированию развития негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги на платной основе.
- определение предельного объема заимствований;
- рекомендации по реструктуризации, выкупу и погашению долговых обязательств;
- рекомендации по контролю над кредиторской задолженностью бюджета и предприятий, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
- рекомендации по механизмам финансирования кассовых разрывов.
5 Формирование нового качества финансового менеджмента:
- утверждение бюджета на трехлетний период;
- формирование порядка планирования бюджетных ассигнований;
- повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств региональных и местных бюджетов;
- обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства.
