— Лилия Юрьевна, Волгоградская область одной из первых в России активно включилась в работу по стандартизации услуг и внедрению в учреждениях социальной защиты населения области системы качества. Что заставило вас заняться этим вопросом вплотную?
— Признаюсь, что осознание необходимости внедрения стандартов в учреждениях социального обслуживания проходило в наших головах непросто. Так же, как и многим нашим коллегам, изначально нам казалось, что проблема надуманна и внедрение стандартов если что-то и изменит, то совсем немногое, при этом придется заниматься никому не нужной работой. Отношение к этому вопросу кардинально изменилось после того, как в 2005 году мы включились в работу по совместному проекту DFID (Departament for International Development) и Минздравсоцразвития России «Модернизация социальных услуг». Благодаря участию в этом проекте мы воочию увидели, как работают стандарты в Великобритании, а самое главное, какой колоссальный социальный эффект можно от этого получить. Захотелось, чтобы и у нас все стало прозрачно, доступно и измеримо.
Кроме того, начиная с 2006 года при содействии Минздравсоцразвития России и Всемирного банка на территории нашей области реализовывался еще один международный проект «Улучшение стандартов для услуг в учреждениях по охране детства в России. Социально-психологическая реабилитация подростков, находящихся в трудной жизненной ситуации». Осуществлялся он на базе четырех учреждений социального обслуживания населения региона. По итогам работы были представлены к апробации четыре стандарта качества, разработанные для каждого из участвовавшего в проекте учреждения.
— Расскажите о первых шагах, предпринятых вами по разработке и утверждению стандартов социального обслуживания.
— Прежде всего был определен круг основных мероприятий, которые, на наш взгляд, должны были способствовать систематизации на территории области процесса стандартизации в сфере социального обслуживания. Это в первую очередь подготовка нормативно-правовой и методической базы для стандартизации услуг, предоставляемых населению. Далее мы утвердили Процедуру стандартизации и План разработки стандартов социальных услуг и внедрения их в деятельность государственных учреждений социального обслуживания. И заключительным мероприятием стало формирование системы контроля за соблюдением стандартов.
Стоит заметить, что нормативно-правовую основу разработки стандартов социального обслуживания определяют соответствующее федеральное законодательство и национальные стандарты Российской Федерации. Таким образом, мы начали с утверждения на своей территории основополагающих стандартов, подготовленных на основе национальных стандартов, таких как:
- термины и определения;
- классификация учреждений социального обслуживания;
- основные виды социальных услуг;
- качество социальных услуг;
- контроль качества социальных услуг;
- система качества социальных услуг.
Первоначально мы привлекли к разработке стандартов стороннюю организацию. Однако это оказалось не самым лучшим решением. Материал, получившийся в результате, был не всегда применим на практике и имел много недоработок. Помимо этого, для исполнителя необходимо было максимально подробно определить, что мы хотим получить в результате, то есть практически мы самостоятельно разрабатывали стандарты. В итоге мы отказались от сторонних услуг и сами продолжили эту работу.
На сегодняшний день в Волгоградской области кроме вышеперечисленных стандартов действуют такие стандарты социального обслуживания населения, как: «Оказание услуг инвалидам и гражданам с ограниченными возможностями по проведению реабилитационных мероприятий в соответствии с индивидуальными программами реабилитации»; «Порядок и условия предоставления социальных услуг, направленных на реабилитацию детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, учреждениями социального обслуживания на территории Волгоградской области»; «Социальное обслуживание пожилых граждан и инвалидов в отделениях дневного пребывания». Утвержденными стандартами установлены требования к объему и качеству государственных услуг, процессу информирования граждан об услугах, процессу обжалования их качества.
В завершающей стадии разработки находятся еще шесть стандартов: «Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов в отделениях ”Милосердие”»; «Социальное обслуживание на дому граждан пожилого возраста и инвалидов»; «Социальные услуги, направленные на реабилитацию несовершеннолетних в стационарных условиях»; «Предоставление социально-психологических услуг гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации»; «Социальное обслуживание несовершеннолетних в условиях дневного пребывания»; «Порядок и условия предоставления социальных услуг в центрах (отделениях) социальной помощи семье и детям».
— Лилия Юрьевна, расскажите поподробнее о том, что собой представляет процедура стандартизации?
— В первую очередь данная процедура включает в себя последовательное описание всех действий и мероприятий, направленных на разработку, апробацию и внедрение стандартов в деятельность учреждений социального обслуживания. Для начала создается рабочая группа по разработке стандарта. По опыту могу сказать, что целесообразно включать в состав данной группы представителей учреждений, непосредственно занимающихся оказанием услуг, и экспертов, на которых может быть возложена функция подготовки проекта стандарта как целостного документа.
Далее проводится анализ нормативных требований к услуге и процессу ее оказания, лучшей практики учреждений по оказанию данной услуги, результатов опросов получателей услуг. Это позволяет сформировать структуру стандарта, отражающую наиболее важные для получателей характеристики услуги и основные факторы обеспечения доступности, качества и обеспечения прав клиентов. Следует отметить, что фиксация в стандарте требований реализации прав клиента на участие, свободу выбора, информированность, апелляцию и отказ от услуги является обязательным.
Текст стандарта, как правило, готовится экспертами, что, на наш взгляд, позволяет обеспечивать объективность в формулировании требований и показателей и исключить возможность жесткой привязки стандарта к традиционной практике оказания услуги или интересам специалистов. Разработанный проект стандарта мы направляем во все учреждения, предоставляющие услуги, регламентируемые данным проектом, для оценки исполнимости его требований. Экспертиза проекта стандарта является обязательной и проводится с целью определения функциональности стандарта, его понятности для потребителей услуги и однозначного понимания специалистами. Функциональность стандарта оценивается руководителями и специалистами учреждений и определяется как степень соответствия стандарта целевой направленности учреждения и как степень выполнимости требований при существующем ресурсном обеспечении учреждения.
Далее с целью сопоставления требований проектов стандартов с практикой предоставления услуг мы проводим пробное внедрение проектов стандартов на базе учреждений, определенных в качестве пилотных. Пилотное внедрение стандарта также проходит поэтапно:
- организационная подготовка;
- методическая подготовка;
- пилотное внедрение.
Параллельно пилотному внедрению осуществляется общественная апробация проекта стандарта. Документы размещают на портале органов исполнительной власти Волгоградской области с обеспечением обратной связи.
После проведения экспертной оценки стандарт утверждается постановлением главы администрации Волгоградской области или приказом начальника Управления социальной защиты населения администрации Волгоградской области (если это стандарт качества). И тут начинается решение главной задачи — массовое внедрение стандарта в деятельность учреждений социального обслуживания.
Подводя черту под вышесказанным, хочу подчеркнуть: разрабатывая стандарты, мы исходим из того, чтобы они были выполнимы. Независимо от того, минимальные это стандарты или стандарты повышенного качества, к которым надо стремиться, они должны отвечать следующим требованиям.
1 Реалистичность. Для соблюдения стандартов не требуется привлечения дополнительных ресурсов, уже имеющихся ресурсов достаточно.
2 Надежность. Соблюдение стандартов в конкретной области приводит к улучшению результатов (внешние условия остаются неизменными).
3 Обоснованность. Стандарты основаны на изучении опыта работы, исследовательских данных.
4 Ясность. Стандарты четко сформулированы (они понятны потребителям), их трудно истолковать неверно.
5 Возможность измерить. Соответствие стандартам можно оценить в качественных и количественных величинах.
— Каким образом вы отслеживаете, насколько успешно реализуются стандарты, насколько они эффективны и помогают ли повысить качество оказания услуг?
— Для нас это один из самых важных элементов всей работы по стандартизации социальных услуг. Ведь по сути своей обеспечение качества и применение стандартов — это смежные задачи. Стандарты определяют качество услуг, внедрение стандартов неизбежно привлекает внимание к качеству работы учреждений, при этом обеспечение качества является частью повседневной работы на уровне каждого учреждения. Поэтому внедрение системы контроля в наших учреждениях происходило одновременно с внедрением стандартов.
Внутренний контроль за качественным результатом деятельности учреждений осуществляется в рамках функционирования системы качества учреждений, которая внедрена во всех учреждениях системы социальной защиты населения области. Следует отметить, что внедрение данной системы было первым мероприятием, направленным на повышение качества предоставляемых услуг в условиях реформирования бюджетного процесса. Это позволило нам, во-первых, внедрить саморегулируемый механизм в подведомственные учреждения, позволяющий самостоятельно вырабатывать решения и разрабатывать корректирующие действия, направленные на устранение проблем или их предотвращение, поддерживать требуемый уровень качества социальных услуг. Во-вторых, перейти непосредственно на местах оказания социальных услуг к регулярному контролю не процесса, а конечного результата деятельности с позиции оценки качества предоставляемых услуг. В-третьих, определить показатели качества социальных услуг, являющиеся требованием к конечному результату, установленные в существующих нормативно-правовых документах. Таким образом, совместно с процессом стандартизации социальных услуг Управление контролирует их качество, что позволяет реализовать и защищать права жителей Волгоградской области до завершения процесса стандартизации.
Контроль за соответствием требованиям того или иного стандарта осуществляется также специалистами Управления в соответствии с административным регламентом, утвержденным приказом начальника Управления. Для качественного осуществления данной государственной функции 20 государственных служащих, должностных лиц Управления, прошли теоретическую подготовку по программе «Оценка / сертификация систем менеджмента качества на соответствие требованиям международного стандарта МС ИСО 9001:2000» в системе сертификации персонала «Русского регистра», международной ассоциации по сертификации персонала «IPC» и успешно сдали итоговый экзамен.
— Каковы первые результаты внедрения системы контроля за качеством предоставляемых услуг в ваших учреждениях?
— Мониторинг эффективности и качества предоставления социальных услуг в учреждениях социального обслуживания населения нашей области, проведенный специалистами социальной лаборатории ГОУ ВПО «Волгоградский университет», зафиксировал положительную динамику процесса социального обслуживания населения в период с 2006 по 2008 годы. Также мониторинг показал, что в региональной системе социальной защиты населения происходят институциональные изменения, связанные в первую очередь с процессом перестройки профессиональной деятельности под влиянием внедрения организационно-управленческой инновации — системы качества учреждения.
На сегодняшний день отчетливо виден рост показателей уровня удовлетворенности клиентов, пользующихся социальными услугами. Зафиксировано увеличение результативности работы учреждений по «традиционным» для системы социального обслуживания показателям объема обслуживания (количество клиентов, количество услуг) и расширения спектра предоставляемых услуг, улучшение значений показателей качества, результативности и эффективности обслуживания клиентов. Растет профессиональное мастерство персонала учреждений социального обслуживания.
Вместе с тем внедрение системы качества связано с радикальной перестройкой прежней системы руководства и деятельности персонала в учреждениях. Идет переориентация с хозяйственно-финансовых вопросов на проблему взаимодействия персонала и клиентов, повышение конкурентоспособности учреждения и т. д. Это не всегда находит понимание у сотрудников учреждений, поэтому требуется проведение огромной разъяснительной, обучающей работы, формирование профессиональной мотивации, налаживание системы поощрения за качество работы.
Определенные сложности с внедрением и применением стандартов вызывает и текучесть кадров в учреждениях, в особенности молодых специалистов. Ряд требований стандартов может быть реализован только при наличии высококвалифицированных специалистов. Для повышения квалификации специалисты направляются на курсы, семинары, но, окончив их, многие молодые специалисты уходят на более высокооплачиваемую работу, часто в негосударственные структуры.
Кроме того, невозможно обеспечивать качество работы без четкой системы контроля и системы государственного регулирования, особенно в условиях формирования рынка социальных услуг. И сегодня встает вопрос: будет ли внедряться государственная система регулирования в сфере социального обслуживания (лицензирование, сертификация, аккредитация)?
— Разработка и внедрение стандартов — это, по всей видимости, только первые шаги, хотя и очень важные, на пути внедрения системы качества?
— Да. И чтобы данная система работала четко и без сбоя, нужно решить еще массу задач, что и делается сегодня в области. Так, для приведения в соответствие названий социальных услуг и требований стандарта «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг» утвержден Перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых населению государственными учреждениями социального обслуживания Волгоградской области. Утверждена единая Методика учета социальных услуг в разрезе видов государственных учреждений (отделений). Разработан проект Методики определения стоимости социальных услуг, и теперь стоимость социальной услуги рассчитывается в каждом учреждении.
Расчет полной стоимости государственных услуг становится обязательной операцией при переходе к государственному заданию. Знать полную стоимость услуги необходимо и для того, чтобы оценить эффективность ее предоставления, выбрать оптимальный способ предоставления услуги, сформировать тарифы, обосновать бюджетные заявки. Проекты государственного задания на оказание социальных услуг уже разработаны и проходят апробацию во всех наших учреждениях с 1 января 2009 года. И это далеко не полный перечень предпринимаемых мер, направленных на улучшение качества предоставляемых социальных услуг населению.
Сегодня мы отчетливо осознаем, что внедрение стандартов в сферу социального обслуживания обеспечивает рост качества жизни социально незащищенных категорий граждан именно за счет повышения качества и доступности государственных услуг и за счет оптимизации функций органов и учреждений системы социальной защиты населения.
Материал подготовила Ольга ГОРШЕНИНА
