и эффективным? На все эти вопросы ответила советник МИД России, эксперт по госзакупкам Оксана ЕМЦОВА.
— Оксана Анатольевна, Закон № 94-ФЗ действует уже три года. Как вы считаете, что удалось сделать за прошедшее время благодаря этому документу и чему он мешает развиваться в сфере госзаказа?
— Говоря о положительных аспектах введения Закона № 94-ФЗ1, хотелось бы отметить очень важный момент: закон един для всех заказчиков нашей страны, вне зависимости от статуса, места нахождения, источников выделенных средств. Буквально до 2006 года в сфере государственных закупок было состояние «раздробленной Киевской Руси»: на федеральном уровне действовали Указ № 3052 и Закон № 97-ФЗ3, каждый субъект Российской Федерации мог принять и, как правило, принимал свой закон о размещении заказов, который, естественно, радикально отличался от федеральных правоустанавливающих документов. А муниципальные заказчики до последнего размышляли: «А есть ли вообще необходимость в каких-либо процедурах?».
С появлением Закона № 94-ФЗ каждый участник размещения заказа, каждый предприниматель получил единое правовое поле в области государственного и муниципального заказа. В принципе образование данного поля подразумевало равные возможности для участия в процедурах и получения контрактов. Но ни для кого не секрет, что в России законы идеальны только на бумаге, а реальная жизнь и практика применения меняют их практически до неузнаваемости. И система размещения государственных заказов в данном случае исключением не является.
Конечно, Закон № 94-ФЗ не стабилен, в него уже внесено 14(!) поправок, причем семь из них — с начала 2009 года. Текст закона очень сложен и содержит много статей-исключений, когда по определенным причинам процедура изменяется. Так, например, при закупке квартир, предназначенных для расселения граждан из аварийного фонда, применяется запрос котировок вне зависимости от величины начальной цены. Ни заказчики, ни участники не успевают своевременно сориентироваться в редакциях закона, понять, какие требования сегодня можно предъявлять, а какие уже нельзя, какие документы входят в состав заявок, что является поводом для недопуска к торгам и т. д.
В такой ситуации нельзя требовать от заказчика равномерного и эффективного расходования бюджетных средств. Пока люди разбираются в новых поправках к закону, размещение заказа приостанавливается. Об этом свидетельствуют материалы Министерства финансов РФ: по состоянию на начало июля 2009 года 41 ведомство использовало только 40 % средств, а 37 — всего лишь 30 % от годового лимита.
— В таком случае, возможно, является справедливым часто высказываемое мнение, что законодательство о государственных закупках необходимо менять кардинально, а не вносить постоянные поправки в 94-й закон. Что в первую очередь нужно изменить в законодательстве?
— Главная ошибка Закона № 94-ФЗ — в неправильной постановке цели, которая сформулирована в статье 5: под размещением заказов понимаются действия заказчиков по определению поставщиков в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов. Вся суть закона сводится не к получению качественных товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд, а только к заключению контрактов! Имея такую цель, прописанную в законе, не приходится удивляться низкому качеству государственных услуг. Такой закон, безусловно, нужно менять, а не пытаться бесконечно «штопать» его пробелы.
Необходимо применять более прогрессивные процедуры размещения заказа, например закупки на товарных биржах. Остается непонятным, почему наши законодатели отказались от идеи закупки на биржах. Ведь даже биржу в Санкт-Петербурге создали, а торгов нет! Можно посмотреть на позитивный опыт Казахстана, где закон о государственных закупках действует более 10 лет и заказчики активно закупают товары на бирже. Именно качественные товары и без всякой коррупции и проволоки.
Необходимо также восстановить разумные требования по квалификации участника. Не любой желающий должен получать государственный контракт, а как минимум способный его выполнить. Кроме того, нужно упростить процедуры и, главное, принять наконец-то номенклатуру товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. На базе данной номенклатуры необходимо разработать доступную для заказчиков базу данных качественных, технических, функциональных характеристик закупаемых товаров, работ и услуг для государственных нужд, что устранит возможность «написания» заказов для «своих» поставщиков и приобретения чрезмерно роскошных товаров за бюджетные деньги.
— В чем суть самых последних изменений в Законе № 94-ФЗ?
— Последние изменения, которые были внесены в Закон № 94-ФЗ Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 155-ФЗ, не касаются большинства заказчиков и регулируют процедуры размещения заказа для программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи. Теперь заказы на строительство будут размещаться через запрос котировок с предоставлением обеспечения заявки и подтверждением квалификации в виде наличия опыта работы в течение последних трех лет.
Изменения от 1 июля 2009 г. и от 17 июля 2009 г. (внесены соответственно Федеральными законами № 144-ФЗ и 147-ФЗ) носят технический характер и ничего принципиально в процедурах размещения государственных заказов не меняют.
— Существенная проблема российского бюджетного законодательства заключается в том, что оно не побуждает заказчиков к экономии бюджетных средств. Сейчас, в условиях кризиса, проблема экономии очень актуальна. Что необходимо сделать, чтобы побудить заказчиков быть более рачительными?
— Для этого необходимо изменить бюджетный процесс. Вся беда в том, что деньги от экономии практически нельзя направить на другие нужды бюджетополучателя. Если экономия после проведения аукциона возникла, скажем, по статье «капитальный ремонт», то заказчик не может направить данные средства ни на премии аукционной комиссии, ни на другие нужды. Более того, заказчик данную экономию вернет полностью в бюджет, что означает недополучение благ в целом для населения страны. Получается замкнутый круг: ни бюджетополучателю, ни его сотрудникам экономия не нужна.
Для того чтобы заказчики были заинтересованы в экономии бюджетных средств, необходимо изменить подход к использованию сэкономленных денег. Разумно было бы, чтобы часть сэкономленных средств сотрудники получали в виде легальных премий или надбавок, а не брали бы их незаконно под видом «откатов».
— С 1 июля 2009 года вводится новый порядок проведения открытых аукционов в электронной форме. Теперь все аукционы по закупкам будут проходить через три государственные электронные площадки. Станет ли эта мера действительно антикоррупционной, как это планируется?
— В теории введение аукционов в электронной форме должно решить проблему сговора. На практике ни одна из назначенных площадок к проведению аукционов не приступила.
Пока я не вижу четкого, понятного механизма, как устранить возможность «узнавания» заказчиком «своего» поставщика путем применения административного ресурса. Ведь не секрет, что не все операторы электронных площадок являются независимыми от заказчиков. Установление ответственности в КоАП не устраняет данных сомнений.
Тем не менее, я думаю, именно электронная форма проведения торгов позволит максимально снизить возможность сговора между участниками аукционов. Внедрение принципа «обезличенности» заявок — огромный шаг вперед в борьбе с недобросовестной конкуренцией и коррупцией.
Материал подготовила Елена КОЛНООЧЕНКО
